[ 目前，我國面臨著嚴(yán)峻的減貧負(fù)擔(dān)和人口老齡化的局面，對于社保的需求不斷上升，但政府財力增速在下降，需統(tǒng)籌考慮各項社保的平衡發(fā)展]

在厘清社保責(zé)任的政府與市場邊界后，政府間的責(zé)任是當(dāng)前中國面臨的一大難題。

上海財經(jīng)大學(xué)近日發(fā)布《國際社會保障動態(tài)——社會保障的政府責(zé)任》(下稱“橙皮書”)。

橙皮書主編、上海財大中國公共財政研究院副院長于洪告訴《第一財經(jīng)日報》記者，隨著社保相關(guān)支出在財政總支出中所占比重逐年加大，政府間責(zé)任的不明晰，將對社保支出在地方的落實和實效產(chǎn)生影響。她建議我國應(yīng)理順各級政府間社保支出的分擔(dān)情況，明確社會保障的事權(quán)和支出責(zé)任。

央地社保責(zé)任不明晰

于洪告訴《第一財經(jīng)日報》記者，2015年，社會保障和就業(yè)支出19001億元，同比增長16.9%，占財政總支出的比重已連續(xù)三年超過10%。其中，中央負(fù)擔(dān)4.38%，地方負(fù)擔(dān)95.62%。這筆錢主要用于對社會保險基金的補助，包括行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補助、城市居民最低生活保障、自然災(zāi)害生活救助、農(nóng)村最低生活保障等項目。

“但地方社保支出中又包含了中央的轉(zhuǎn)移支付，這與我國的財政體制特征相一致。大量轉(zhuǎn)移支付的存在，使得兩者之間支出責(zé)任劃分缺乏規(guī)范，甚至處于模糊的狀態(tài)。隨著社保相關(guān)支出在財政總支出中所占比重逐年加大，這種政府間責(zé)任的不明晰，將會直接影響到社保支出在地方的落實和實際效果?！庇诤榉Q。

她建議，中國應(yīng)該理順各級政府間社保支出的分擔(dān)情況，明確社會保障的事權(quán)和支出責(zé)任。對于全國范圍內(nèi)基礎(chǔ)性的社保事權(quán)上移中央，區(qū)域性的由地方負(fù)責(zé)管理的社保事權(quán)則下沉地方，同時理順事權(quán)、支出責(zé)任與轉(zhuǎn)移支付三者之間的作用機制。

“對于我國的社保體制，課題組進(jìn)行了問卷調(diào)查，總體來看，民眾基本認(rèn)可當(dāng)前的社保體系，認(rèn)為中央和地方政府和財政有更多作為。相對而言，年輕人對于強制繳費較為反感。今后，政府需要更好地發(fā)揮社保的功能，也需要更詳細(xì)地向民眾說明社會保障的功能和意義?！闭n題組成員張熠副教授稱。

就在今年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，將適度加強中央的財政事權(quán)，保障地方履行財政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權(quán)。

意見將基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險等基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。未來中央將根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

瑞典、新加坡和美國模式

各國社保制度不同，政府承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。此次橙皮書重點選取瑞典、新加坡和美國作為代表，分別就福利國家型、強制儲蓄型、市場主導(dǎo)型社保模式下的政府責(zé)任展開深入研究。

于洪告訴《第一財經(jīng)日報》記者，在現(xiàn)代社保制度中，政府始終處于主導(dǎo)地位，但也不應(yīng)忽視市場的作用，政府應(yīng)尊重市場在資源配置中的決定性地位。在總結(jié)了以上述三國為代表的三種典型社會保障模式后，再來回看中國的社會保障體制的發(fā)展沿革，具有一定的借鑒意義。

新加坡的社保制度以強制儲蓄為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了機會公平和底線公平思維，但隨著人口老齡化和少子化，家庭保障在弱化，對于基金投資的干預(yù)等問題，使得新加坡的社保體制在未來可能遭遇危機；而美國傾向自由主義，政府在社保制度的介入非常有限，但美國注重底線公平，尤其關(guān)心老年人和窮人的保障，并且注重分散社保風(fēng)險。張熠在發(fā)布會上表示。

中國公共財政研究院講師張牧揚認(rèn)為，作為北歐福利國家的代表，瑞典社會保障體系的形成并非一蹴而就，而是經(jīng)過了一個發(fā)展歷程，逐步從政府不介入到較少介入，再到較多介入。20世紀(jì)80年代以來，瑞典的社會保障體系也在朝多元化發(fā)展，家庭和個人的作用在加強，政府的作用相對降低。

在中國社會保障中的政府責(zé)任和現(xiàn)實問題方面，中國公共財政研究院講師劉志闊研究后，發(fā)現(xiàn)我國的社會保障體系經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期、改革開放初期、中國特色社會保障體系的初步形成和不斷完善的時期。如從2004年開始，中國的社會保障進(jìn)入完善階段，政府社會保障責(zé)任在這段時間內(nèi)有擴(kuò)張趨勢。社會保障項目有所增加，如高齡保障制度、社會保障待遇也有顯著增長，這一階段最顯著的特點是覆蓋面的擴(kuò)展，在社會救助和反貧困領(lǐng)域，政府體現(xiàn)出強責(zé)任特征。

截至2015年末，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為85833萬人，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)達(dá)到66582萬人，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口數(shù)達(dá)到6.7億人，參合率為98.8%。

“目前，我國面臨著嚴(yán)峻的減貧負(fù)擔(dān)和人口老齡化的局面，對于社保的需求不斷上升，但政府財力增速在下降，需要統(tǒng)籌考慮各項社保的平衡發(fā)展。”劉志闊稱。

據(jù)悉，橙皮書已經(jīng)連續(xù)發(fā)布六年，旨在幫助讀者了解國外社會保障的發(fā)展情況和我國社會保障的發(fā)展趨勢。