經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景，及其帶來的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策變化，正在悄然影響土地政策的取向。

近日，國土部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》，作為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，該項規(guī)劃保障交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移3個重點領(lǐng)域的用地需求。但同時也明確以節(jié)約集約為主線的原則。

在此之前的4月14日，國土部還發(fā)布了《關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》和《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》。從去年11月以來，國土部會同多個部門，連續(xù)發(fā)布多項產(chǎn)業(yè)用地政策，包括支持旅游產(chǎn)業(yè)和大中型水利水電工程用地，控制鋼鐵煤炭行業(yè)、光伏發(fā)電項目等的用地。

土地政策的密集出臺，與當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)去庫存、區(qū)域規(guī)劃密集出臺等背景有關(guān)。業(yè)內(nèi)人士指出，隨著大環(huán)境的變化，土地政策也越來越體現(xiàn)出差異化和精細化的特征。

周期疊加

土地數(shù)據(jù)和經(jīng)濟發(fā)展，始終有著密切的相關(guān)性。

國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年第一季度，全國國有建設(shè)用地供應(yīng)9.47萬公頃，同比下降0.2%。基本與上年同期持平，土地供應(yīng)持續(xù)下滑的態(tài)勢得到初步遏制。其中，工礦倉儲用地供應(yīng)同比下降2.7%；房地產(chǎn)用地供應(yīng)下降4.4%；基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地供應(yīng)增長3.7%。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司對該數(shù)據(jù)的解讀為，“經(jīng)濟運行逐步向好是土地供應(yīng)止跌回穩(wěn)最重要因素?！逼渲?，全國規(guī)模以上工業(yè)增加值增速加快、房地產(chǎn)投資增速加快、基礎(chǔ)設(shè)施投資增速加快并二倍于全國固定資產(chǎn)投資增速，分別對應(yīng)了上述三類土地的供應(yīng)變化情況。

反過來，土地制度也服務(wù)于經(jīng)濟大勢。國土資源部下屬機構(gòu)的一位專家向21世紀經(jīng)濟報道表示，在經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃等出現(xiàn)變化之時，土地政策也會做出相應(yīng)調(diào)整。

當前，我國土地政策進入一輪密集發(fā)布期。今年4月，國土資源部先后發(fā)布《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和《關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》；5月，國土部、發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》。

產(chǎn)業(yè)政策方面，去年11月以來，國土部會同多個部門，共發(fā)布4項與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的用地政策。其中包括支持旅游業(yè)發(fā)展用地、對光伏項目用地實施指標控制、支持大型水利水電工程用地、嚴控煤炭鋼鐵等過剩產(chǎn)能項目新增用地等。

不動產(chǎn)登記方面，國土部于4月出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》。此外，國土部還針對市場的變化，對不同城市的房地產(chǎn)用地政策進行窗口指導(dǎo)。

上述專家指出，當前我國正處于經(jīng)濟增速換擋期。包括房地產(chǎn)在內(nèi)的多個行業(yè)存在“去產(chǎn)能”、“去庫存”等問題，都需要新的土地政策予以配合。作為經(jīng)濟增長的新引擎，城鎮(zhèn)化進程進入加速階段，土地政策也需進行調(diào)整和完善。與此同時，在“十三五”開局的時間節(jié)點上，也需要出臺一份總括性的土地利用政策。

因此，多個周期的疊加，促成了近期土地政策的密集發(fā)布。按照很多專家的觀點，在此基礎(chǔ)上，未來地方政府也將出臺較為細化的政策措施。

產(chǎn)業(yè)用地管理精細化

土地政策的密集發(fā)布，亦反映出更為細致的政策思路。自2014年以來，我國已連續(xù)三年調(diào)減新增建設(shè)用地指標。這一調(diào)整的目的，在于改變以往土地粗放利用的局面，提高土地使用效率。

據(jù)悉，近幾年來，我國安排的年度建設(shè)用地總規(guī)模一直保持增長態(tài)勢。其中，新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地規(guī)模均逐年增加。到2013年，新增建設(shè)用地規(guī)模比2012年總體持平，2014年則首次出現(xiàn)下調(diào)。

“在衡量土地利用效率方面，有一個學(xué)術(shù)指標叫‘單位土地GDP產(chǎn)出’或‘土地產(chǎn)出率’，有些地方則以‘單位GDP建設(shè)用地下降率’或‘單位GDP地耗’作為類似的指標。”上述專家表示，近年來，國土資源管理部門對該項指標的考核較為重視，調(diào)減建設(shè)用地總指標，即是一種體現(xiàn)。

他認為，這種要求使得土地利用更加精細化，且在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，建設(shè)用地總規(guī)模仍有調(diào)減的空間。

21世紀經(jīng)濟報道注意到，在新近出臺的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015-2020年）》中，都將“轉(zhuǎn)變土地利用方式、促進節(jié)約集約利用”作為總原則。

值的注意的是，在產(chǎn)業(yè)用地方面，“精細化”的思路較之以往更加凸顯。

2015年12月，國土部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項目用地指標》，不僅對光伏發(fā)電項目用地總規(guī)模實施控制，而且根據(jù)發(fā)電站所在緯度和發(fā)電項目功能等的不同，規(guī)定了諸多單項指標。該項文件被認為“填補了能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域用地標準的一項空白”，同時也體現(xiàn)出更為精細化的管理方式。

對于很多產(chǎn)業(yè)用地而言，目前的管理模式以總量控制為主，由于項目運作的復(fù)雜性，土地管理很少深入到項目層面。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，到目前為止，真正細化到工程項目層面、實施土地控制的行業(yè)指標只有16項，但從土地集約節(jié)約利用的角度，這種管理模式被認為更加科學(xué)和有效。

事實上，對于產(chǎn)業(yè)用地，國土部一直實施“有保有壓”的原則。按照上述專家的說法，“不管是‘?！€是‘壓’，從無標準控制到有標準控制的精細化管理，是土地管理的大方向。”

二線土地市場需關(guān)注

作為國民經(jīng)濟的重要一環(huán)，房地產(chǎn)用地管理一直是土地管理的重點。近幾年來，房地產(chǎn)用地中的差異化原則更為明顯。

4月發(fā)布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中就明確指出，“要結(jié)合房地產(chǎn)去庫存，實施有效用地調(diào)節(jié)政策，保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行。在住房供求關(guān)系緊張地區(qū)適度增加用地規(guī)模；對房地產(chǎn)庫存較高的城市，減少直至停止住房用地供應(yīng)。”這也奠定了整個“十三五”期間房地產(chǎn)用地政策的總基調(diào)。

我國房地產(chǎn)市場總體供大于求，但仍然存在明顯的區(qū)域差異。其中，一線城市和核心二線城市供應(yīng)不足，三四線城市則供應(yīng)過剩。因此，國土部近年來一直對房地產(chǎn)用地實施“因地制宜”的原則。

自去年以來的本輪房地產(chǎn)調(diào)控政策中，土地政策并未有較大動作。但據(jù)21世紀經(jīng)濟報道了解，國土部仍以“窗口指導(dǎo)”的形式對各地的房地產(chǎn)用地供應(yīng)進行調(diào)整，即在審批土地指標時，對房地產(chǎn)用地供應(yīng)規(guī)模加以控制。據(jù)悉，貴陽、沈陽等房地產(chǎn)供應(yīng)明顯過剩的城市，近兩年的房地產(chǎn)用地指標均已有所調(diào)減。

但熱點城市供應(yīng)不足的局面，短期內(nèi)仍然難以改變。根據(jù)國土部下屬土地勘測規(guī)劃院的數(shù)據(jù)，今年第一季度，一線城市房地產(chǎn)用地供應(yīng)同比有所下降， 降幅為 37.97%。二線城市房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)同比下降18.18%。

上述機構(gòu)的數(shù)據(jù)還顯示，一季度末，全國105個主要監(jiān)測城市住宅地價為5554元/平方米，環(huán)比增長1.27%，同比增長4.66%，為各性質(zhì)用地中增長最快者。其中，多家機構(gòu)的數(shù)據(jù)指出，由于資金外溢效應(yīng)的存在，二線城市的土地市場開始火爆。

分析人士認為，部分二線城市土地市場已出現(xiàn)泡沫成分，值得警惕。對于區(qū)域中心城市，未來仍需在政策層面進行差別化對待。