提高“管黨治黨”法治化水平的若干對(duì)策

作者：徐漢明，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師。

來源：荊楚法規(guī)研究，原文來源《社會(huì)治理法治前沿年刊》，文章略有刪減。

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一、依法依規(guī)“管黨治黨”面臨的問題

用加快建設(shè)社會(huì)主義法治體系，全面推進(jìn)依法治國的高標(biāo)準(zhǔn)審視，目前依法依規(guī)“管黨治黨”存在一些不協(xié)調(diào)不適合的地方，主要表現(xiàn)在：

1．運(yùn)用法治思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度法治化的戰(zhàn)略意識(shí)不強(qiáng)

長期以來，我們把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)置于社會(huì)主義法治體系之外；實(shí)踐中不善于運(yùn)用法治思維和法治方式從嚴(yán)“管黨治黨”；習(xí)慣于用黨的政策代替黨內(nèi)法規(guī)甚至代替國家法律規(guī)范；有的用黨內(nèi)法規(guī)約束非黨員甚至普通公民；有的習(xí)慣于以言代法、以黨規(guī)代法，既損害了憲法法律權(quán)威，又損害黨規(guī)黨法的嚴(yán)肅性和約束力。

2．完善黨內(nèi)法規(guī)的程序亟待健全

全面總結(jié)我黨革命、建設(shè)、改革開放85年來創(chuàng)建政權(quán)、治國理政、內(nèi)政外交、治黨治軍的新鮮經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)界分各級(jí)黨組織治國理政的職責(zé)，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、義務(wù)清單制度，從黨內(nèi)法規(guī)層面落實(shí)黨擔(dān)當(dāng)治國理政大任的憲法地位。建立健全黨委對(duì)重大事項(xiàng)、重要干部、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中長期發(fā)展規(guī)劃等決策的合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、后評(píng)估、糾錯(cuò)撤銷和表決、票決的程序；建立重大決策失誤責(zé)任追究和倒查機(jī)制，違法插手執(zhí)法司法活動(dòng)登記、通報(bào)、責(zé)任追究制度，形成“體系完備、程序規(guī)范、監(jiān)督制約、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的權(quán)力運(yùn)行體系。

3．帶頭依法辦事遵章守紀(jì)打折扣留余地

有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)法律“敬畏意識(shí)”淡薄，帶頭尊法學(xué)法守法用法、嚴(yán)格依法依章依規(guī)辦事的自覺性不高；以言代法、以權(quán)壓法、干預(yù)插手司法活動(dòng)的現(xiàn)象依然存在;有法不依、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、違規(guī)不糾的問題較為突出；以權(quán)謀私、貪腐瀆職、執(zhí)法犯法、循私枉法問題滋生，人民群眾反映強(qiáng)烈。這些行為既觸碰了黨法黨規(guī)的“高壓線”，又挑戰(zhàn)了法律底線。

4．黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制不健全

長期以來，我們黨的各級(jí)組織及負(fù)責(zé)人依法依規(guī)履職的權(quán)力清單、責(zé)任清單、義務(wù)清單制度不健全;依法依規(guī)行使職權(quán)的程序不規(guī)范；監(jiān)督制約機(jī)制存在不少漏洞。比如，民主集中制、雙重黨組織生活會(huì)、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、家屬親友及特定關(guān)系人不得插手領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)掌權(quán)力的范圍、領(lǐng)域及行業(yè)等制度執(zhí)行不透明，有的形同虛設(shè)；一些行之有效的述職、述廉、巡視、督察、接受質(zhì)詢、問責(zé)、誡勉談話、異地任職、職業(yè)回避、職業(yè)禁止、財(cái)產(chǎn)公開、職務(wù)消費(fèi)等監(jiān)督制約制度有的執(zhí)行不力、缺乏創(chuàng)新性。

5．對(duì)黨員干部的政績考核評(píng)價(jià)體系及標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)不完善

考核標(biāo)準(zhǔn)方面，現(xiàn)行對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)方面缺了“法治統(tǒng)領(lǐng)”這根筋，沒有把“逾越法律紅線”作為一票否決?？己酥攸c(diǎn)方面，有的以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核代替執(zhí)行黨規(guī)黨法和推進(jìn)法治建設(shè)的考核?？己藢?dǎo)向方面，有的把GDP增長等作為“硬指標(biāo)”，而把法治建設(shè)、黨的建設(shè)作為“軟指標(biāo)”?？己朔绞椒矫?，只注重“述職述廉”，沒有把“述法”納入政績評(píng)價(jià)體系。考核結(jié)果應(yīng)用方面，往往“以GDP論英雄”“以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論優(yōu)劣”，有的甚至把“敢碰法律底線”當(dāng)作“有闖勁有能耐有作為”的“好干部”委以重任，形成“帶病提拔、帶病上崗”。在相同條件下，沒有把法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)作為黨員干部優(yōu)先提拔使用的“硬件”。

二、提高“管黨治黨”法治化水平的若干對(duì)策

提高“管黨治黨”制度化法治化水平，是加快建設(shè)社會(huì)主義法治體系的應(yīng)有之義，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。為此提出如下對(duì)策：

1．完善從嚴(yán)“管黨治黨”的法規(guī)體系

適時(shí)修訂《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《黨章》，使之成為新形勢下黨內(nèi)政治生活最高準(zhǔn)則，建設(shè)馬克思主義現(xiàn)代化政黨的總章程，確保中央重大決策部署政令暢通，維護(hù)中央權(quán)威，維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，增強(qiáng)政治定力和執(zhí)行政治紀(jì)律的效力。修訂《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，加快形成以黨章為主干，以準(zhǔn)則、條例為支撐，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為補(bǔ)充，同國家憲法法律相銜接、相協(xié)調(diào)的從嚴(yán)“管黨治黨”的黨內(nèi)法規(guī)體系。

2．完善黨的權(quán)力體系及運(yùn)行程序

全面總結(jié)我黨革命、建設(shè)、改革開放85年來創(chuàng)建政權(quán)、治國理政、內(nèi)政外交、治黨治軍的新鮮經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)界分各級(jí)黨組織治國理政的職責(zé)，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、義務(wù)清單制度，從黨內(nèi)法規(guī)層面落實(shí)黨擔(dān)當(dāng)治國理政大任的憲法地位。建立健全黨委對(duì)重大事項(xiàng)、重要干部、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中長期發(fā)展規(guī)劃等決策的合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、后評(píng)估、糾錯(cuò)撤銷和表決、票決的程序;建立重大決策失誤責(zé)任追究和倒查機(jī)制，違法插手執(zhí)法司法活動(dòng)登記、通報(bào)、責(zé)任追究制度，形成“體系完備、程序規(guī)范、監(jiān)督制約、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的權(quán)力運(yùn)行體系。

3．完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系

以健全民主集中制、雙重黨組織生活會(huì)、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、財(cái)產(chǎn)公開、“三公經(jīng)費(fèi)”公開為核心，以嚴(yán)格執(zhí)行家屬親友及特定關(guān)系人不得插手黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)掌權(quán)力的范圍、領(lǐng)域及行業(yè)等制度為關(guān)鍵，以建立健全述職、述廉、巡視、督察、接受質(zhì)詢、問責(zé)、誡勉談話、異地任職、職業(yè)回避、職業(yè)禁止、財(cái)產(chǎn)公開、職務(wù)消費(fèi)等監(jiān)督制約制度為抓手，以《公職人員廉潔從政法》為保障，構(gòu)建現(xiàn)代新型的監(jiān)督制約權(quán)力行使的“鐵籠子”。注意總結(jié)巡視工作新鮮經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，把專項(xiàng)巡視等做法用黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，創(chuàng)新組織制度，改進(jìn)監(jiān)督方式方法，使巡視工作作為黨內(nèi)監(jiān)督新的體制機(jī)制并逐步制度化成熟化。

4．提高依法依規(guī)懲治腐敗的能力

堅(jiān)持以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，提高依法依規(guī)懲治腐敗的能力。加快制定《預(yù)防和懲治腐敗法》，形成科學(xué)的預(yù)防和懲治腐敗的制度體系。完善依法依規(guī)查處黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違規(guī)行為的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則。嚴(yán)格規(guī)范違紀(jì)案件審查所涉及的信訪舉報(bào)、線索管理、案件受理、初核、立案、調(diào)查、審理、涉案財(cái)物處理、移送司法機(jī)關(guān)等環(huán)節(jié)的程序。建立與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的違反黨紀(jì)黨規(guī)、違反行政法規(guī)與違反法律規(guī)范構(gòu)成犯罪案件的移送、銜接機(jī)制與規(guī)范移送程序，實(shí)現(xiàn)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)“管黨治黨”、懲治黨內(nèi)腐敗與依法嚴(yán)厲懲治腐敗犯罪的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止以黨紀(jì)政紀(jì)代替法律懲治，搞“法外施恩”，避免執(zhí)法司法適用法律不統(tǒng)一、裁斷判罰不統(tǒng)一，損害法律尊嚴(yán)權(quán)威。

5．強(qiáng)化黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門隊(duì)伍建設(shè)

黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門工作隊(duì)伍在黨和國家公職隊(duì)伍體系中具有特殊的地位和作用。它是建設(shè)法治體系、法治國家的依托與希望。加快建設(shè)高素質(zhì)的黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門工作隊(duì)伍至關(guān)重要。推進(jìn)專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，完善職業(yè)準(zhǔn)入制度，從源頭上把好素質(zhì)關(guān)。建立從符合條件的律師、法學(xué)專家、立法工作者、法官、檢察官中招錄黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門工作人員制度，暢通具備條件的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)入黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門工作隊(duì)伍的通道。健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制。加強(qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門工作隊(duì)伍建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)執(zhí)法執(zhí)規(guī)專門工作隊(duì)伍吐故納新、保持活力。建立健全執(zhí)法執(zhí)紀(jì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制，提升執(zhí)法執(zhí)紀(jì)公信力。

6．建立科學(xué)的法治與黨規(guī)建設(shè)實(shí)績評(píng)價(jià)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

把各級(jí)黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行法治建設(shè)與黨規(guī)建設(shè)的實(shí)績納入政績考核評(píng)價(jià)體系。修訂黨員干部及領(lǐng)導(dǎo)班子政績指標(biāo)體系及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)完備的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以法治統(tǒng)領(lǐng)、以黨規(guī)保障的政績指標(biāo)體系及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和程序，注重以中國特色社會(huì)主義法治道路、制度、理論為依據(jù)，以構(gòu)建五大基石的國家法治體系為核心，以科學(xué)完備的法治建設(shè)與黨的建設(shè)指標(biāo)體系和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)為抓手，使之具有可操作性、實(shí)效性和銜接性。