有一次，我乘出租車回家。司機(jī)知道了我是個大學(xué)教授，就問我對外來人口的看法，是不是外來人口太多了？我知道他問我這個問題其實(shí)心里是有答案的，他一定是認(rèn)為外來人口太多了。我反問他，你有沒有想過，外來人口多并不是件壞事？他面露疑惑的神情，于是我追問了一句，你有沒有想過，以后誰為你養(yǎng)老？

誰為大城市養(yǎng)老？

以上海為例，截至2011年底，全市戶籍60歲以上老年人口達(dá)347.76萬，占總?cè)丝诘?4.5%。預(yù)計(jì)到2015年末，戶籍60歲及以上老年人口將超過430萬，比例接近戶籍人口總數(shù)的30%。在上海這樣的城市，人口的老齡化不只是計(jì)劃生育的結(jié)果，事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高的過程中，生育成本和扶養(yǎng)成本的上升已經(jīng)成為人們不愿多生孩子的重要原因。收入水平高伴隨著老齡化和少子化，這是世界普遍趨勢。而另一方面，人口的健康水平不斷提高，到2014年末，上海的人均期望壽命已經(jīng)達(dá)到82.29歲。

一方面，人口老齡化成為必然趨勢，另一方面，一部分高收入的上海市民甚至還在向外移民，未來誰來為上海人養(yǎng)老？出租車司機(jī)反問我，我們不是每個人都在個人賬戶里交了養(yǎng)老金了嗎？我向他解釋道，是的，你是有個養(yǎng)老金的個人賬戶，但你的養(yǎng)老金賬戶實(shí)際上只是一個記賬的賬戶，里面的數(shù)字作為個人在退休后享受養(yǎng)老金水平的計(jì)算依據(jù)，而實(shí)際上，賬戶里的錢已經(jīng)被用來支付給當(dāng)下的老年人了。而今天工作的一代退休后，他們的養(yǎng)老將要靠那時候的工作一代。幾年前，在嚴(yán)峻的老齡化趨勢之下，上海的養(yǎng)老金常常入不敷出，每年需要財(cái)政大量補(bǔ)貼。上海市社保局的數(shù)據(jù)顯示，2010年上海的養(yǎng)老金余額是-103.54億元，但在2011年就變成了211.61億元。在老齡人口越來越多的情況下，為何社保資金年度余額會由負(fù)變正？根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，從2010年到2011年，上海市的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)有一個不同尋常的增加，參保人數(shù)由542.87萬人猛增為926.93萬人，增長率幾乎達(dá)到70%。這與上海市政府自2011年7月起實(shí)施的社保新政有關(guān)。根據(jù)2011年6月下發(fā)的《上海市人民政府關(guān)于外來從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》，原本強(qiáng)制繳納的來滬就業(yè)人員綜合保險變成強(qiáng)制繳納的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。于是，那些本來繳納綜合保險的都變成了繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，當(dāng)年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳納增加人數(shù)為384萬人，這與2010年繳納來滬就業(yè)人員綜合保險的404萬人的數(shù)量大致吻合。

扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金入不敷出的局面當(dāng)然有很多辦法，比如推遲退休年齡、降低養(yǎng)老金的支付水平等，但是，這些辦法均是全國性的政策。對于一個地區(qū)來說，更為重要的解決辦法有兩條，一是要提高勞動生產(chǎn)率，二是要使人口的年齡結(jié)構(gòu)年輕化。通俗地說，就是要讓未來的工作一代掙錢的能力更強(qiáng)，讓每一個人平均能夠負(fù)擔(dān)的老人更多，同時，要讓能夠掙錢的人更多。所以，答案就出來了，在大城市人口預(yù)期壽命不斷提高的情況下，必須通過城市的擴(kuò)容來引入更為年輕的人口來緩解人口老齡化趨勢，不至于讓未來的老年人老無所養(yǎng)。

其實(shí)，由于當(dāng)下的養(yǎng)老體系還沒有做到全國的統(tǒng)籌，雖然上海的戶籍人口老齡化問題非常嚴(yán)重，但如果將非本地戶籍的常住人口計(jì)算在內(nèi)，上海、北京這樣一些人口流入地反而是人口年齡結(jié)構(gòu)比較好的，在上海，勞動年齡人口中已經(jīng)有一半是外來人口了。而在人口流出地，養(yǎng)老金入不敷出的問題反而比較嚴(yán)重。全國范圍內(nèi)，退休年齡太低，導(dǎo)致養(yǎng)老金入不敷出的問題，這已經(jīng)在通過推遲退休年齡來緩解了。而對于相對問題更為嚴(yán)重的人口流出地來說，要進(jìn)一步緩解養(yǎng)老危機(jī)，那就只能是在全國范圍內(nèi)逐步推行養(yǎng)老體系的一體化，在全國水平上尋求養(yǎng)老金的收支平衡。

我把上面這些道理說給送我回家的司機(jī)聽，他說，“老師啊，你解開了我藏在心里五年的疑惑，過去我太狹隘了，只想到外地人來了搶了我們的工作?，F(xiàn)在我明白了，我們要想二十年以后的事，要想以后上海怎么發(fā)展，以及誰來為我們養(yǎng)老的問題。”

你看，很多事情，大家之所以反對，還是因?yàn)榈览頉]有講清楚。如果擺事實(shí)，講道理，是可以講得清楚的。

農(nóng)民工市民化的錢哪來？

今天，在中國的發(fā)展過程中，有很多的現(xiàn)實(shí)問題都與我們在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展上的思想不夠解放有關(guān)，與土地和戶籍制度的改革不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢有關(guān)。今天人們已經(jīng)形成了一個共識，要讓農(nóng)民致富，就要讓更多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進(jìn)城，但這里，還有一個在哪進(jìn)城的問題。江蘇北部的一個城市的文件里寫道，當(dāng)?shù)匾粋€農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€城市居民，平均需要投入15-20萬，包括公共和個人的投入。今后10年需要轉(zhuǎn)移160多萬農(nóng)民進(jìn)城，這樣算下來需要投入2400億到3200億，這么大的投資規(guī)模，政府財(cái)力根本無法支撐。這樣的困惑完全是因?yàn)槿藗儗ⅰ俺鞘谢豹M隘地理解為“就地城市化”，如果農(nóng)民可以異地城市化，并且將他們的宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)帶到建設(shè)用地產(chǎn)值最高的地方去，換取那里的戶籍、社會保障和公共服務(wù)，那個蘇北城市的困惑是不是就迎刃而解了？

不僅如此，類似上面蘇北某市的市民化成本計(jì)算方式極其荒謬，農(nóng)民市民化的成本被嚴(yán)重地夸大了。據(jù)2012年由國家發(fā)改委聯(lián)合各部委完成的一項(xiàng)城鎮(zhèn)化調(diào)研顯示，“戶籍改革幾乎遭遇所有市長的反對”，一時成為新聞熱點(diǎn)。地方政府反對戶籍改革的背后，是他們相信推進(jìn)戶籍改革并賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財(cái)政背上巨大的財(cái)政包袱，并且短期看沒有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益。與此同時，大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測算的研究，似乎也在佐證這種觀點(diǎn)。不少研究認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10-14萬元之間，并以此推論中國未來10-20年將為農(nóng)民工市民化耗費(fèi)總額20-50萬億的公共成本。相較于我國每年13萬億元的財(cái)政收入而言，如此龐大的支出成本，令政府決策和社會輿論都為之卻步。事實(shí)上，當(dāng)前實(shí)施市民化政策的成本被嚴(yán)重高估，導(dǎo)致其被高估的原因是我們在認(rèn)知市民化成本方面存在幾個嚴(yán)重誤區(qū)。

一是在核算農(nóng)民工市民化成本時，忽視了一個最為基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，公共服務(wù)是有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的，市民化的邊際成本并不是把城市的公共服務(wù)總量除以城市戶籍總?cè)丝诘玫狡骄?，因?yàn)樵诠卜?wù)、基礎(chǔ)設(shè)施存在非常明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，當(dāng)一個城市新增一個人口的時候，這個人口占用的公共資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于既有人口所需要資金的平均數(shù)量。眾所周知，在賦予農(nóng)民工的市民化待遇中有相當(dāng)部分屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、市政建設(shè)等等，這些領(lǐng)域均存在較強(qiáng)的規(guī)模效應(yīng)，城市吸納外來人口并不需要等比例的增加學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施。舉例來說，如果一間大約容納30個小學(xué)生的教室里，增加5個學(xué)生，（請注意，這是接近20%的增長幅度，）只需要增加一排座位，這就可以在不增加教室數(shù)量的條件下使學(xué)校的容量大大增加，但其增加的成本卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于原先的生均成本。

二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進(jìn)行了大量重復(fù)計(jì)算，造成了成本核算的虛高。農(nóng)民工市民化的成本不應(yīng)以城市人均公共服務(wù)成本來核算其新增成本。因?yàn)楝F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制下，農(nóng)民工依法享有農(nóng)村基本公共服務(wù)，而市民化過程僅僅是將農(nóng)民工享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額，而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項(xiàng)，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項(xiàng)，因此導(dǎo)致了成本的重復(fù)核算。如2011年中國城鄉(xiāng)初中人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為8181元和7439元，差額僅為742元；而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為6121元和5719元，差額僅為402元。這表明市民化所需負(fù)擔(dān)的新增成本遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)居民的人均公共服務(wù)成本，而以后者計(jì)算無疑夸大了市民化政策的成本。

三是在核算農(nóng)民工市民化成本過程中不應(yīng)以總支出額來計(jì)算其成本，而應(yīng)以年度新增支出流量計(jì)算。已有研究中所核算的20-50萬億的總市民化成本，大多考慮了未來若干年發(fā)生在被市民化群體上的公共成本，如不少研究將居民合作醫(yī)療保險按20年計(jì)算，中學(xué)義務(wù)教育按3年計(jì)算，低保、醫(yī)療救助和社會管理費(fèi)用按44年計(jì)算等等，所核算的是一個若干年度的支出總額。事實(shí)上，這種核算是不具有政策意義的，只有核算每個財(cái)政年度的新增財(cái)政成本，才對政府決策具有參考價值。有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6409億元，遠(yuǎn)低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額。而相較于13萬億的財(cái)政收入規(guī)模，每年6000多億元的市民化成本也并非完全難以負(fù)擔(dān)。

四是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個人成本和公共成本，不應(yīng)將個人承擔(dān)部分計(jì)算在成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)民工的所有社會保障成本均計(jì)算為了市民化成本，忽視了其中相當(dāng)部分甚至絕大部分是由個人承擔(dān)的事實(shí)。如“五險一金”作為居民最主要的社會保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個人繳納，政府補(bǔ)貼的份額很少，如2011年我國養(yǎng)老保險基金收入平均每人5951元，而財(cái)政對城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補(bǔ)助金額僅為772元。此外，大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計(jì)算到了市民化成本當(dāng)中，其實(shí)這也是存在很大問題的。農(nóng)民工已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過租賃的形式獲得了居住條件，城市并不嚴(yán)格需要新建大量廉租房來滿足其居住需要，如有必要僅對部分困難群體給以租房補(bǔ)貼即可。同時即使是原有城鎮(zhèn)居民也沒有全部享受到廉租房保障，新市民化的居民也沒有道理將其住房成本按照新建廉租房的形式計(jì)算到市民化成本中。而滿足低收入者的保障房建設(shè)，是一個城市發(fā)展中對常住居民應(yīng)盡的基本義務(wù)，并不特別針對需要市民化的農(nóng)民工群體，不應(yīng)將其與市民化問題混為一談。

五是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)當(dāng)核算其凈成本，應(yīng)當(dāng)考慮市民化帶來的經(jīng)濟(jì)收益。不少觀點(diǎn)將農(nóng)民工市民化看作城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)，過多考慮了其所需支付的成本，而相對忽視了其可能帶來的潛在收益。事實(shí)上，農(nóng)民工市民化對城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻(xiàn)都是巨大的，綜合考察其成本收益，很有可能推進(jìn)農(nóng)民工市民化帶來的是凈收益而非凈成本。市民化的收益至少包括以下幾個方面：其一，市民化將提高整個城市的消費(fèi)水平。農(nóng)民工群體是近年來收入增長最快的一個群體，市民化政策將釋放巨大消費(fèi)潛力，消費(fèi)需求的提高又會進(jìn)一步帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資，這無疑會為城市稅收帶來巨大貢獻(xiàn)。其二，市民化有利于消除城市隔閡，降低社會治安成本。當(dāng)前，城市內(nèi)部戶籍人口與非戶籍人口之間的社會矛盾已經(jīng)逐漸成為中國社會的主要矛盾，加大了社會治理成本和維穩(wěn)支出成本，市民化政策有助于消除和彌合社會矛盾，從而降低城市相關(guān)支出，這也是一種現(xiàn)實(shí)的收益，應(yīng)當(dāng)被充分考慮。早在2011年前后就有估算稱，中國的公共安全支出已經(jīng)超過一年6000億元，這還沒有包括老百姓自己用來保護(hù)財(cái)產(chǎn)和人身安全的支出。難以統(tǒng)計(jì)的是，中國的公共安全支出中，有多少與城鄉(xiāng)分割所引起的社會矛盾有關(guān)。不過，可以計(jì)算的是，當(dāng)時如果一個三口之家在廣州的城中村里租個一室的小房子，一個月支出350元，一年大約花4200元，如果中國的農(nóng)民工以2.5億計(jì)，全部的費(fèi)用是4200*2.5/3=3500億元，大約是公共安全支出的一半。當(dāng)然，這個計(jì)算非常粗糙，我的意思是，如果政府通過提供廉租房（或補(bǔ)貼租房）來促進(jìn)社會和諧，可能就會減少全社會的維持安全支出，那不是比政策歧視造成社會不滿，再花錢保平安更好嗎？此外，市民化對城市人力資本積累、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、繁榮城市活力等方面的作用也十分巨大?？傊忻窕哂谐杀靖芯薮蟮臐撛谑找?，在政府決策中應(yīng)當(dāng)有綜合全面的考慮。

很多人擔(dān)心，大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城不能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎€是要為大量低收入的進(jìn)城農(nóng)民提供住房和社保，沒錢。這不對。第一，很多外來人口市民化需要的資金，是外來人口本人出的，比如社會保障的錢是老百姓自己出的，不是政府出的，這個不構(gòu)成政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)；第二，很多需要的資金，未來會通過中央轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)，我們也在建議，在中央的轉(zhuǎn)移支付中，可以讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的教育等補(bǔ)貼隨著人口流動帶到流入地去，所以未來資金來源不只是來自本地，而是更多來自中央政府轉(zhuǎn)移支付。我們再來看政府支出這邊的問題。

首先，地方政府并沒有將足夠的土地出讓凈收益用于建設(shè)廉租房。根據(jù)財(cái)政部提交2011年兩會的報(bào)告，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元，其中用于廉租住房保障支出463.62億元，僅占1.6%，而此前財(cái)政部發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，“從2008年1月1日起，地方各級財(cái)政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障?！比绻麖母鞯?a target="_blank" >土地出讓金29110億元中扣除征地拆遷等成本性支出13396億之后，地方政府賣地利潤15714億元，應(yīng)使出1571億用于保障房建設(shè)，而財(cái)政報(bào)告列表中，保障房建設(shè)的總支出2358億，其中，中央支出1125.73億，地方政府支出1232億，地方缺口達(dá)339億。（《改革內(nèi)參》2011年第9、10期。）最近這些年，廉租房的建設(shè)量非常大，但問題又來了，廉租房的覆蓋往往只針對戶籍人口，那就不對了。廉租房之所以必要，是因?yàn)榭梢赃@種“公共服務(wù)”的提供來縮小城市常住人口的福利差距，如果大量城市內(nèi)的低收入者是外來人口，而廉租房卻僅覆蓋戶籍人口，那么，這種福利在本質(zhì)上就不是“公共服務(wù)”，而只是特權(quán)，其結(jié)果是擴(kuò)大常住人口內(nèi)部不同人群之間的福利差距。

政府的錢花在哪里，本來就應(yīng)該再評估。政府搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有錢，而要做公共服務(wù)卻說沒錢了，這說不過去。實(shí)際上，政府目前在做的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否已經(jīng)過度，并且可能存在低回報(bào)的問題，需要嚴(yán)肅地評估。“要想富，先修路”總體上是不錯的，但如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)太超前，就可能造成投資回報(bào)不高。根據(jù)我的同事施浩和黃少卿的研究，中國基礎(chǔ)設(shè)施投資的回報(bào)已經(jīng)呈現(xiàn)出下降趨勢，特別是在最近這些年，中西部的基礎(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)過剩。另外，政府花了很多錢來補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，包括補(bǔ)貼農(nóng)民買建材建房。實(shí)際上，調(diào)研一下就知道，在一個有代表性的中西部農(nóng)村，房子有三分之一（甚至更多）是空的，而且很多是新房。試問一下，如果我們相信中國最終會有75%以上的城市化率，那么，目前建的農(nóng)民房的結(jié)局是什么？進(jìn)一步地，我們應(yīng)該問一句，政府應(yīng)該將錢用于補(bǔ)貼農(nóng)民建房，還是補(bǔ)貼進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在城市租房？哪一個政策方向更符合市場作為資源配置的決定性力量的原則，答案應(yīng)該是顯然的吧。

考慮問題要有發(fā)展的眼光，解決農(nóng)民進(jìn)城的資金來源，還是要靠“蛋糕做大”，要靠城市化進(jìn)程所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長空間。在城市化進(jìn)程中，資源配置效率提高了，城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)有了，經(jīng)濟(jì)增長就有了，稅收資源就會增加，在增量上就可以更多地向進(jìn)城農(nóng)民傾斜。其中，一個非常重要的機(jī)制是，如果允許農(nóng)民將其宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)以市場價轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地的城市，那么，這個用地指標(biāo)本身就在城市面積擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長的過程中產(chǎn)生了巨大的增值收益，可以成為農(nóng)民進(jìn)城的資源。重慶進(jìn)行的地票交易本質(zhì)上就是將農(nóng)民的宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)作為可交易的資產(chǎn)，可用于城市近郊的土地開發(fā)。根據(jù)可以找到的數(shù)據(jù)，在第19次地票拍賣會上，最高一筆地票的成交價每畝已超過了30萬元。據(jù)測算，在重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中，“以位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的賴流東家為例。他家里有4畝左右承包地，磚瓦結(jié)構(gòu)的房子150平方米左右，院壩一畝左右。如果他退掉所有的土地，他能夠得到的補(bǔ)償為：224250元。如果他打算在城里買房，還有3萬元的買房補(bǔ)貼，加起來是254250元。”（《財(cái)經(jīng)國家周刊》2011年2月3日。）不難理解，如果允許異地進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民將宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在地，那么，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償將更高。在這件事上，中國要做的是政策突破加制度建設(shè)，而不是一味地以禁止建設(shè)用地指標(biāo)異地交易來回避問題。

綜上來看，現(xiàn)有的大多關(guān)于市民化成本的核算均存在嚴(yán)重高估的現(xiàn)象，這不利于政府對市民化政策實(shí)施進(jìn)行科學(xué)決策，反而誤導(dǎo)地方政府對推進(jìn)市民化產(chǎn)生較大顧慮。而真實(shí)的市民化成本遠(yuǎn)沒有預(yù)想的那么高。