日前，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2016〕25號），業(yè)界期盼的鹽業(yè)改革終破冰。作為目前我國極個別仍保持專營體制、按計劃統(tǒng)購統(tǒng)銷的領(lǐng)域，食鹽行業(yè)能否徹底實現(xiàn)從“計劃經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”的巨大轉(zhuǎn)型？鹽業(yè)價格放開后，有關(guān)部門、經(jīng)銷商、鹽業(yè)公司、消費者等能否實現(xiàn)多方共贏？敬請關(guān)注本期鹽業(yè)改革專題報道。

鹽業(yè)改革一線報告

這次“鹽改”的核心，是“在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上”，推進鹽行業(yè)市場化發(fā)展，實現(xiàn)鹽業(yè)資源有效配置。

鹽業(yè)改革經(jīng)歷7輪方案后終于落定，圍繞這次鹽業(yè)改革的博弈也都呈現(xiàn)出來。

《鹽業(yè)體制改革方案》指出：“堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?！边@次“鹽改”的核心是“在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上”，推進鹽行業(yè)市場化發(fā)展，實現(xiàn)鹽業(yè)資源有效配置。

參與此次鹽業(yè)改革方案制定的專家、北京大學教授章政接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，此次鹽業(yè)改革方案出臺，鹽業(yè)改革逐漸朝市場化方向走。

一直在推動鹽業(yè)反壟斷的律師鄒佳萊告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，相對以往專營制度，改革跨出了一步，主要是把食鹽生產(chǎn)企業(yè)解放出來了，原來是一直被束縛。不過，“此次鹽改仍不徹底”。

事實上，鹽業(yè)改革整個改革的思路是從供給側(cè)改革的角度出發(fā)，用市場的力量，解決食鹽行業(yè)現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性矛盾——“供大于求”、供給不能很好滿足市場“多元化”消費需求等問題。

此次改革，專營制度未變，但是食鹽定價放開，外界擔心未來食鹽繼續(xù)漲價而難以獲得改革的實惠。

　　鹽業(yè)改革目的

鹽業(yè)改革的提出已經(jīng)有10年多了，從1996年開始，國家推動鹽業(yè)改革，至今醞釀出臺7套方案，隨著第七套方案公布實施，終于邁出市場化的第一步。

根據(jù)國務(wù)院此次推動食鹽業(yè)改革的指導思想，此次鹽業(yè)改革是以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持依法治鹽，創(chuàng)新管理方式，嚴格市場監(jiān)管，建立公平競爭、監(jiān)管到位的市場環(huán)境。

章政表示，鹽業(yè)改革必須推進，是因為目前鹽業(yè)體制存在三方面問題。第一個是效率不高，整個產(chǎn)業(yè)，資源的配置活力沒有釋放出來，從生產(chǎn)企業(yè)來講，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價沒有體現(xiàn)出來。 第二個是利益不均，表現(xiàn)為產(chǎn)地與銷地之間的關(guān)系，行業(yè)內(nèi)部利益需要進一步調(diào)整。第三個是活力不夠，沒有競爭機制，行業(yè)地區(qū)之間封閉，市場割裂。

而這次改革要改的問題，就是怎么來提高效率，怎么樣來協(xié)調(diào)利益，怎么樣來增強活力。

章政表示，這次鹽業(yè)改革的目標有4個：首先是為了更好的確保國家食鹽供給的安全。無論如何改，這都是一個大的前提。第二是怎樣來釋放市場的活力。因為鹽業(yè)體制，經(jīng)過專營之后，很多活力可能沒有得到更好的釋放。第三是確保國家鹽資源的安全和有效配置。第四是加強和完善來確保老少邊窮地區(qū)的碘缺乏病的防范。

鹽業(yè)改革外界呼聲最高的是改變現(xiàn)有的鹽業(yè)專營制度，從壟斷走向市場化。但是方案中鹽業(yè)專營沒有改變，與外界的預(yù)期有一定差距。

鹽改方案第二條就明確指出：“強化食鹽專業(yè)化監(jiān)管，完善食鹽專營制度”。

“改革過程中最大的一個難點在于食鹽的品質(zhì)安全。如果完全放開，一步到位，從食品安全來講肯定是有隱患的?！闭抡缡钦f。

在鹽業(yè)行業(yè)看來，包括工業(yè)鹽在內(nèi)，每年鹽產(chǎn)量在9000萬噸，但食鹽消費量約1050萬噸，另外8000萬噸是工業(yè)用鹽，如果提取鈉的成分后，剩下的廢渣含有大量的重金屬，可能會非法流入市場冒充食鹽，存在巨大隱患。

“如果做成小包裝流入到市場，食品安全就會出現(xiàn)很大問題?！闭抡硎荆瑢@個問題首先由一個機構(gòu)或單位來負責。

　　繼續(xù)專營與價格市場化

食鹽專營壟斷經(jīng)由“食鹽加碘”得以強化。1994年國務(wù)院頒布強制推行食鹽加碘政策，奠定食鹽專營雛形。1996年5月，國務(wù)院正式發(fā)布《食鹽專營辦法》，確立鹽業(yè)專營壟斷制度。

鹽業(yè)改革始于2001年，但是由于種種干擾，持續(xù)了15年，國家相關(guān)部委先后制定了6套方案。根據(jù)梳理可知，有原經(jīng)貿(mào)委鹽辦制定的方案、發(fā)改委鹽辦制定的方案、國家審計署提出的方案、發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所提出的方案、發(fā)改委經(jīng)貿(mào)流通司提出的方案，以及發(fā)改委與工信部聯(lián)合制定的方案。

國務(wù)院本次鹽改公布的為2014年制定的第七個方案。鄒佳萊表示，相對于外界市場化的預(yù)期，本次方案專營制度不變，改革并不徹底。

鹽改方案明確指出：繼續(xù)強化食鹽專業(yè)化監(jiān)管，完善食鹽專營制度。在食鹽生產(chǎn)上，完善食鹽定點生產(chǎn)制度，不再核準新增食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，確保企業(yè)數(shù)量只減不增。在食鹽批發(fā)銷售上，堅持批發(fā)專營制度，不再核準新增食鹽批發(fā)企業(yè)，非食鹽批發(fā)經(jīng)營企業(yè)不得從事食鹽批發(fā)。在食鹽監(jiān)管上，保持現(xiàn)有專業(yè)化食鹽監(jiān)管體制不變，繼續(xù)專營。

專營不變，改革的是放開統(tǒng)一定價，價格市場化。此次改革放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主確定。

章政表示：這是保留以前鹽業(yè)專營制度有效的方面，但是會逐步放開，市場解讀和鹽業(yè)行業(yè)的解讀是不一樣的，市場的解讀相對簡單，鹽業(yè)行業(yè)的解讀是他們還沒有完全到位，需要一段時間，進行市場化。

“市場化以后，食鹽管理體制面臨如何建的問題。”章政表示，以往鹽業(yè)是由單一的鹽業(yè)公司（鹽政部門）管理，現(xiàn)在改為多地區(qū)、各部門參與，以行業(yè)為主導的管理模式，管理更嚴了。

鹽價市場化，外界擔心鹽改會導致鹽價上漲。

章政表示，鹽改對市場的影響可能有幾個方面：一個是鹽價將來可能會有波動，因為不同質(zhì)量、不同價格，不同品種，價格會變化，市場會有些波動，可能會出現(xiàn)跟我們的蔬菜、肉等一樣，不夠的時候，價格上漲。

但他預(yù)測，短期內(nèi)競爭非常激烈，價格只會往下走，因為大家都在搶市場，降價搶地盤銷售，這樣一來搞不好有些企業(yè)就會被兼并重組了。

各方博弈的結(jié)果

經(jīng)過10多年的觀察，鄒佳萊總結(jié)出一套規(guī)律，每到鹽改方案上報國家發(fā)改委部委辦公會討論，或者由發(fā)改委上報國務(wù)院的時候，各地就會巧合爆發(fā)出“假鹽”事件。

2015年6月份，第七套鹽業(yè)改革方案上發(fā)改委部委會議討論時，廣西北海被曝出假鹽，查到2萬噸“假鹽”，這家被查的企業(yè)聘請鄒佳萊擔任律師打官司。

鄒佳萊指出，這是食鹽行業(yè)阻擾鹽業(yè)改革的“雕蟲小技”，個別利益集團不肯放棄既得利益。

有關(guān)本次鹽改方案出臺，信息靈通的鄒佳萊表示，發(fā)改委鹽改方案最初沒有“對生產(chǎn)企業(yè)放權(quán)”，工信部提出食鹽改革方案的核心內(nèi)容之一，就是將食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)解放出來，實現(xiàn)上游生產(chǎn)與下游批發(fā)的行業(yè)內(nèi)競爭。

對于“解放生產(chǎn)企業(yè)”，發(fā)改委認為比較好，把食鹽生產(chǎn)企業(yè)解放出來，涉及不到食品安全問題，生產(chǎn)企業(yè)銷售的與鹽業(yè)公司銷售的沒有區(qū)別。

鄒佳萊表示，而在企業(yè)改制上，這塊歸國資委管，發(fā)改委征求各方意見，國資委的意見是國企都要改革。

國企改革，最重要的就是混合所有制改革，以國有資本為主，國有控股，引進社會資本。而推動鹽業(yè)混合所有制改革，引進社會資本，國資委也就完成了混改的任務(wù)。

國資委的改革意見是，一是在食鹽專營的基礎(chǔ)上，推動混改；二是要求生產(chǎn)企業(yè)與經(jīng)營企業(yè)互為參股。不過，鄒佳萊表示，股權(quán)改革時間比較長，文件里沒有具體時間要求。

而對于社會資本的進入，鹽業(yè)行業(yè)十分警惕。

章政表示，其實目前已經(jīng)有相當部分社會資本進入鹽業(yè)了。社會企業(yè)進入他們的目的是什么？有些是參與這個行業(yè)，有些是目的不純，進來目的就是為控制。此外章政還建議，那些沒有從事過鹽業(yè)資源經(jīng)營的企業(yè)不能進來，因為其進來后只是把食鹽作為盈利手段。