資本市場(chǎng)執(zhí)法效能日趨高效，但稽查執(zhí)法效能的進(jìn)一步提升仍受違法違規(guī)行為變化快、制度供給相對(duì)不足、各項(xiàng)法定執(zhí)法手段落實(shí)不到位、執(zhí)法資源與力量相對(duì)不足等諸多制約。接近監(jiān)管層的相關(guān)人士日前向中國證券報(bào)記者透露，證監(jiān)會(huì)將形成“1局、1總隊(duì)、2專員辦、36家證監(jiān)局和2個(gè)委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的全方位、多層次稽查執(zhí)法體系。繼2015年通過改進(jìn)線索處理、改革執(zhí)法體制機(jī)制，強(qiáng)化調(diào)查手段，優(yōu)化執(zhí)法協(xié)作，增加執(zhí)法力量等一系列措施提升執(zhí)法效能、提升執(zhí)法效率之后，2016年，證監(jiān)會(huì)將持續(xù)完善稽查體制機(jī)制，全面推進(jìn)處罰體制改革。
據(jù)了解，證監(jiān)會(huì)即將印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)證券期貨違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)工作的若干意見》，旨在通過明確線索發(fā)現(xiàn)責(zé)任，拓寬線索來源渠道，豐富線索類型，提升全系統(tǒng)的線索發(fā)現(xiàn)能力，構(gòu)建綜合型線索工作監(jiān)督保障機(jī)制。充實(shí)稽查執(zhí)法力量方面，證監(jiān)會(huì)正在指導(dǎo)督促上海、深圳交易所籌建相對(duì)獨(dú)立的委托執(zhí)法部門，準(zhǔn)備各自先期充實(shí)80名執(zhí)法人員，逐步完善相關(guān)規(guī)章制度。
四因素制約執(zhí)法效能
證監(jiān)會(huì)相關(guān)人士坦言，2015年以來，資本市場(chǎng)不斷擴(kuò)容、快速變化，案件數(shù)量持續(xù)攀升，大案、急案、難案集中涌現(xiàn)，案情普遍隱蔽復(fù)雜，案件調(diào)查對(duì)抗性強(qiáng)，證監(jiān)會(huì)稽查辦案單位普遍面臨辦案力量、執(zhí)法資源、調(diào)查手段、執(zhí)法保障等相對(duì)不足的問題，稽查執(zhí)法工作與監(jiān)管轉(zhuǎn)型的要求和市場(chǎng)發(fā)展的期待仍有差距。目前，制約資本市場(chǎng)執(zhí)法效能的問題主要集中在四個(gè)方面。
其一，違法違規(guī)行為變化快和制度供給不足的矛盾相對(duì)突出，成為快速、有效打擊違法違規(guī)行為的掣肘。一方面，濫用程序化交易、市值管理操縱市場(chǎng)，場(chǎng)外配資違法違規(guī)，新三板違規(guī)開戶等新型違法違規(guī)隨著市場(chǎng)的發(fā)展變化而涌現(xiàn)。對(duì)于這些新形勢(shì)、新特點(diǎn)，傳統(tǒng)監(jiān)管視野下普遍存在認(rèn)識(shí)不到位、事前監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺失、舊有法律法規(guī)規(guī)定相對(duì)滯后的問題，造成合法與非法的界限不清晰，事前監(jiān)管環(huán)節(jié)不適應(yīng)，事后監(jiān)管環(huán)節(jié)案件取證難、認(rèn)定難，制度供給不足成為一段時(shí)期的“新常態(tài)”。另一方面，在傳統(tǒng)違法違規(guī)領(lǐng)域，除內(nèi)幕交易有關(guān)法律規(guī)則歷經(jīng)多年重點(diǎn)打擊后日趨完善，操縱市場(chǎng)、信披違規(guī)等違法違規(guī)類型均不同程度地存在立法相對(duì)滯后、追訴標(biāo)準(zhǔn)偏高、處罰標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。以上市公司信息披露違規(guī)而言，有的公司造假金額甚至達(dá)到千萬元，現(xiàn)行《證券法》賦予證監(jiān)會(huì)的最高處罰金額僅為60萬元，缺乏類似責(zé)令回購、股份處置等制裁方式，過低的違法成本難以對(duì)潛在違法違規(guī)實(shí)現(xiàn)有效的震懾與遏制。
其二，法律賦予的各項(xiàng)執(zhí)法手段未能落實(shí)到位，與證券期貨執(zhí)法需要快速回應(yīng)市場(chǎng)的矛盾日益突出。辦案實(shí)踐中，《證券法》賦予證監(jiān)會(huì)的資金查詢、工商資料查詢、通訊資料調(diào)取、詢問案件相關(guān)單位與個(gè)人等執(zhí)法權(quán)力，由于常態(tài)化的信息共享、查詢協(xié)作機(jī)制尚不健全，綜合查詢渠道不暢通，在實(shí)際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執(zhí)法保障等問題?；閳?zhí)法干部依照《證券法》外出取證的法定權(quán)限甚至常常受到質(zhì)疑，影響了案件調(diào)查的效率與效果。在內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等案件調(diào)查過程中，調(diào)取資金等資料仍需前往交易網(wǎng)點(diǎn)逐筆查詢，而僅僅一個(gè)案件就可能涉及上百個(gè)銀行賬戶、數(shù)萬筆資金流水，取證方式粗放低效。以證監(jiān)會(huì)處罰唐建平操縱“華東電腦(39.310, 0.29, 0.74%)”案為例，僅此一個(gè)案件，調(diào)查人員即對(duì)300多個(gè)涉案銀行賬戶、累計(jì)近7億元的涉案存取現(xiàn)金開展取證，其中1個(gè)賬戶可能就需要輾轉(zhuǎn)多家銀行、多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)取十幾道資金流水，僅銀行資料調(diào)取便花費(fèi)了調(diào)查組六個(gè)月的取證時(shí)間。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，交易、資金資料調(diào)取環(huán)節(jié)所花費(fèi)時(shí)間平均達(dá)到證券違法案件總調(diào)查時(shí)間的三分之一，耗費(fèi)了過半的現(xiàn)場(chǎng)取證時(shí)長，耗費(fèi)大量人力、財(cái)力、精力，且存在泄密隱患。
其三，執(zhí)法資源相對(duì)不足，執(zhí)法技術(shù)保障體系建設(shè)還需持續(xù)推進(jìn)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代新興信息技術(shù)與工具的廣泛運(yùn)用、不斷更新，原有的傳統(tǒng)手工取證和人工分析方法難以為繼，案前的線索發(fā)現(xiàn)、案中的調(diào)查分析、案后的數(shù)據(jù)計(jì)算，都對(duì)信息化、專業(yè)化提出了新的更高要求。當(dāng)前，稽查執(zhí)法各辦案單位技術(shù)取證裝備配備相對(duì)不足，專業(yè)技術(shù)取證人員相對(duì)缺失，系統(tǒng)各單位技術(shù)取證、處理與分析能力參差不齊，難以滿足復(fù)雜嚴(yán)峻的執(zhí)法要求。
其四，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足與執(zhí)法任務(wù)日益繁重的矛盾日漸加劇，隊(duì)伍建設(shè)仍然面臨較大壓力。2012年-2015年，新增案件調(diào)查數(shù)以25%左右的年平均增長率持續(xù)攀升，信息型操縱等新型、疑難案件呈急劇增長態(tài)勢(shì)，案件調(diào)查難度持續(xù)加大。與多年來持續(xù)攀升的辦案壓力不相匹配的是，全系統(tǒng)稽查執(zhí)法干部數(shù)量并未能相應(yīng)增長，稽查干部常年高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，工作壓力越來越大。證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)各單位除稽查總隊(duì)專司辦案、滬深專員辦以稽查辦案為主要職能外，各派出機(jī)構(gòu)稽查干部人數(shù)占比基本在11%-20%之間。
采取措施提高執(zhí)法效率
證監(jiān)會(huì)人士表示，針對(duì)以上長期制約稽查工作的問題，從2015年開始，證監(jiān)會(huì)采取了改進(jìn)線索處理、改革執(zhí)法體制機(jī)制，強(qiáng)化調(diào)查手段，優(yōu)化執(zhí)法協(xié)作、增加執(zhí)法力量等一系列措施，有力地提升了執(zhí)法效能，增強(qiáng)了執(zhí)法效率。
其一，積極拓寬線索渠道與覆蓋范圍，健全線索發(fā)現(xiàn)工作機(jī)制。捋清證券期貨違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)、處理中存在的問題，找準(zhǔn)提升線索發(fā)現(xiàn)和處理能力的著力點(diǎn)，進(jìn)一步提升稽查執(zhí)法效能。相關(guān)人士透露，證監(jiān)會(huì)即將印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)證券期貨違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)工作的若干意見》，旨在通過明確線索發(fā)現(xiàn)責(zé)任，拓寬線索來源渠道，豐富線索類型，提升全系統(tǒng)的線索發(fā)現(xiàn)能力，構(gòu)建綜合型線索工作監(jiān)督保障機(jī)制。同時(shí)，探索專項(xiàng)核查、稽查執(zhí)法一體化模式，尤其針對(duì)股市異動(dòng)期間重要時(shí)點(diǎn)、重點(diǎn)賬戶，證監(jiān)會(huì)通過多批次的線索篩查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索并及時(shí)轉(zhuǎn)入稽查程序，有效地提高了線索發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)度和打擊違法違規(guī)行為的效率。
其二，稽查信息系統(tǒng)建設(shè)和技術(shù)管理建設(shè)加快推進(jìn)。相關(guān)部門持續(xù)推動(dòng)中央監(jiān)控室稽查執(zhí)法子系統(tǒng)建設(shè)，加快建立與上交所、深交所、中金所等會(huì)管單位的數(shù)據(jù)直聯(lián)通道，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)數(shù)據(jù)的有效集中整合和綜合深層次分析研判，構(gòu)建跨市場(chǎng)、全方位、無死角的違法違規(guī)線索發(fā)現(xiàn)與處理平臺(tái)。積極推進(jìn)稽查執(zhí)法綜合管理平臺(tái)系統(tǒng)搭建工作。此外，積極完善技術(shù)工具，強(qiáng)化技術(shù)支持工作，設(shè)立了專門的技術(shù)調(diào)查中心，承擔(dān)發(fā)現(xiàn)、收集、分析、處理各類線索，協(xié)調(diào)調(diào)取線索資料，開展違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)與識(shí)別研究。
其三，加快完善稽查執(zhí)法與自律監(jiān)管、日常監(jiān)管的協(xié)作配合機(jī)制。比如，借助證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法專題會(huì)議等制度，研究協(xié)調(diào)和解決涉及稽查執(zhí)法鏈條多環(huán)節(jié)的疑難問題，進(jìn)一步形成監(jiān)管合力。
此外，通過建立健全案件調(diào)查管理指導(dǎo)機(jī)制，健全完善案件質(zhì)量與流程控制機(jī)制，提升稽查執(zhí)法規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)執(zhí)法信息發(fā)布與深度宣傳等措施，進(jìn)一步優(yōu)化了執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，提高了稽查執(zhí)法效能。
值得注意的是，在此過程中，證監(jiān)會(huì)積極推動(dòng)交易所承擔(dān)委托執(zhí)法任務(wù)，進(jìn)一步充實(shí)稽查執(zhí)法力量。繼發(fā)布《中國證監(jiān)會(huì)委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作規(guī)定》之后，證監(jiān)會(huì)近日又印發(fā)了與上述規(guī)章配套的《關(guān)于委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著上海、深圳交易所委托執(zhí)法試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。
證監(jiān)會(huì)人士分析指出，這在一定程度舒緩了稽查執(zhí)法人員不足的壓力，未來證監(jiān)會(huì)將形成“1局、1總隊(duì)、2專員辦、36家證監(jiān)局和2個(gè)委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的全方位、多層次稽查執(zhí)法體系。系統(tǒng)稽查執(zhí)法力量將在證監(jiān)會(huì)稽查局的統(tǒng)一組織安排下，科學(xué)分工、密切協(xié)同、快速反應(yīng)、合力執(zhí)法。依托上海、深圳證券交易所貼近市場(chǎng)、貼近一線，以及技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法違規(guī)及跨境違法違規(guī)案件的查處效率與力度，將得到進(jìn)一步提升。
目前，證監(jiān)會(huì)正指導(dǎo)督促上海、深圳交易所籌建相對(duì)獨(dú)立的委托執(zhí)法部門，準(zhǔn)備各自先期充實(shí)80名執(zhí)法人員，抓緊落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障、人員培訓(xùn)、執(zhí)法證件申領(lǐng)、執(zhí)法印章刻制、執(zhí)法裝備配置、執(zhí)法文書印制等事宜，盡快交辦案件由其以證監(jiān)會(huì)名義履行案件調(diào)查職責(zé)，并根據(jù)試點(diǎn)情況及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善相關(guān)規(guī)章制度。證監(jiān)會(huì)將按照監(jiān)管轉(zhuǎn)型與及時(shí)打擊違法違規(guī)的現(xiàn)實(shí)需要，不斷整合系統(tǒng)資源和力量，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，切實(shí)履行好“兩維護(hù)、一促進(jìn)”的核心職能。
全面推進(jìn)處罰體制改革
目前，證監(jiān)會(huì)執(zhí)行的是“查審分離”的執(zhí)法機(jī)制。在稽查體制不斷完善的同時(shí)，處罰體制改革也在得到持續(xù)推進(jìn)。
最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月31日，證監(jiān)會(huì)全系統(tǒng)（處罰委及派出機(jī)構(gòu)）共審理案件273件，對(duì)767個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人作出行政處罰決定或予行政處罰事先告知，同比增長超過100%，涉及罰沒款金額54億余元，超過此前十年罰沒款總和的1.5倍。全系統(tǒng)共舉行案件聽證73次，比2014年全年增加108.57%。
近年來，證監(jiān)會(huì)處罰委持續(xù)保持執(zhí)法高壓，高效處理類型化案件。以嚴(yán)厲打擊編造、傳播虛假信息行為為例，2015年處罰委處理了劉欽濤編造傳播虛假信息案等7起編造傳播虛假信息、擾亂證券市場(chǎng)類案件。截至2015年底，4宗案件已行政處罰結(jié)案。
此外，創(chuàng)新公開聽證方式也成為推進(jìn)處罰體制改革的一大亮點(diǎn)。2015年10月，處罰委創(chuàng)新執(zhí)法，針對(duì)多起超比例減持案件進(jìn)行集體公開聽證，集中宣講法律運(yùn)用的釋明、量罰尺度的考量、從輕處罰的標(biāo)準(zhǔn)等。相關(guān)法學(xué)專家表示，通過聽證會(huì)的平臺(tái)進(jìn)行執(zhí)法政策宣講，有利于向市場(chǎng)傳遞公平公正、嚴(yán)格執(zhí)法信號(hào)，體現(xiàn)行政執(zhí)法的權(quán)威性，樹立執(zhí)法的公信力；有利于當(dāng)事人了解證監(jiān)會(huì)執(zhí)法政策，減少不必要的復(fù)議與訴訟，節(jié)約執(zhí)法資源；有利于提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本。
接近監(jiān)管層的人士分析說，從2015年來看，證監(jiān)會(huì)通過不斷深化優(yōu)化工作體制機(jī)制，用好用足法律法規(guī)，對(duì)各類違法行為進(jìn)行了快速處理，回應(yīng)了市場(chǎng)期待。今后將繼續(xù)堅(jiān)定不移地嚴(yán)懲各類違法行為，給市場(chǎng)和廣大投資者創(chuàng)造良好的發(fā)展、交易環(huán)境也由此成為值得期待的制度紅利。
