今年以來(lái)，我國(guó)迎來(lái)PPP項(xiàng)目落地高峰期，各地表現(xiàn)出空前的積極性。PPP模式在快速推進(jìn)并取得明顯成效的同時(shí)，也面臨著一些亟待解決的突出問(wèn)題。廣受關(guān)注的PPP立法近期獲重要進(jìn)展——
廣受關(guān)注的政府和社會(huì)資本合作(PPP)立法獲得重要進(jìn)展。國(guó)務(wù)院法制辦日前發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。
今年以來(lái)，PPP在前期大力推進(jìn)的基礎(chǔ)上，圍繞“促規(guī)范”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，從制度建設(shè)、項(xiàng)目落地、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面向深層次推進(jìn)。
項(xiàng)目加速落地
我國(guó)短短數(shù)年躍升為全球最大的PPP市場(chǎng)，走完了發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)十年之路，成績(jī)斐然
PPP改革推進(jìn)3年多來(lái)，取得了積極成效，形成了項(xiàng)目加快落地的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2016年落地PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模較2015年增長(zhǎng)4倍多，覆蓋地區(qū)及行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大。
財(cái)政部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)迎來(lái)PPP項(xiàng)目落地高峰期，至6月底，全國(guó)已落地項(xiàng)目2021個(gè)，總投資額3.3萬(wàn)億元。
財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌近日在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上表示，近年來(lái)PPP工作取得了明顯進(jìn)展，不僅市場(chǎng)環(huán)境逐步優(yōu)化，項(xiàng)目落地不斷加快，為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用，而且也促進(jìn)了政府工作和政府治理結(jié)構(gòu)的改革。
各地也表現(xiàn)出空前的積極性，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域力推PPP模式，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)和金額大幅提高。以湖南省為例，截至2017年5月份，該省推出的316個(gè)省級(jí)示范項(xiàng)目中，已有85個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。
“我國(guó)短短數(shù)年躍升為全球最大的PPP市場(chǎng)，走完了發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)十年之路，發(fā)展成績(jī)斐然，成為穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、促改革的重要抓手。”財(cái)政部PPP中心專(zhuān)家、PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家、中國(guó)青年政治學(xué)院副教授吉富星表示。
近年來(lái)，財(cái)政部還相繼與相關(guān)部委共同發(fā)文，在一些領(lǐng)域力推PPP模式。比如，近日財(cái)政部聯(lián)合住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部發(fā)布通知明確，政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。
“污水、垃圾處理領(lǐng)域是公共基礎(chǔ)設(shè)施各細(xì)分行業(yè)中較早實(shí)施市場(chǎng)化改革的行業(yè)，其市場(chǎng)化程度較高，一般具有穩(wěn)定現(xiàn)金流入。無(wú)論從項(xiàng)目的性質(zhì)、運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、政府及公眾接受程度、行業(yè)發(fā)展水平等方面，均適宜采用PPP模式運(yùn)作?！敝袊?guó)投資咨詢(xún)公司咨詢(xún)總監(jiān)彭程說(shuō)。
此外，財(cái)政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部發(fā)布了關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的實(shí)施意見(jiàn)，大力推廣田園綜合體等新型業(yè)態(tài)和熱點(diǎn);聯(lián)合中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)發(fā)布通知，規(guī)范開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司開(kāi)展資產(chǎn)證券化優(yōu)化融資安排，探索開(kāi)展資產(chǎn)證券化盤(pán)活存量資產(chǎn)。
嚴(yán)查變相舉債
各類(lèi)偽PPP、質(zhì)量低下PPP，折射出政府信用、社會(huì)資本融資與運(yùn)營(yíng)能力等問(wèn)題
在推廣PPP模式取得快速進(jìn)展的同時(shí)，一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，特別是假借PPP搞變相融資，引起廣泛關(guān)注。
史耀斌曾指出，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問(wèn)題較為突出。部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版BT(建設(shè)—轉(zhuǎn)讓)。“這些做法既產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方債風(fēng)險(xiǎn)隱患?！笔芬笳f(shuō)。
吉富星認(rèn)為，各類(lèi)偽PPP、質(zhì)量低下的PPP，背后折射的是政府信用、社會(huì)資本融資與運(yùn)營(yíng)能力等問(wèn)題，歸因于理念未轉(zhuǎn)變、制度有缺失、實(shí)施能力不足等綜合因素。
今年5月份，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作。
中國(guó)投資咨詢(xún)公司咨詢(xún)總監(jiān)荊博表示，在早期項(xiàng)目實(shí)操過(guò)程中，存在地方融資平臺(tái)為擴(kuò)大融資虛增投資額的現(xiàn)象，還有項(xiàng)目名義上用PPP模式引進(jìn)資方，但政府方仍要作為實(shí)際的運(yùn)營(yíng)主體，后續(xù)運(yùn)營(yíng)期的付款僅是補(bǔ)償前期建設(shè)費(fèi)用。
PPP規(guī)范運(yùn)作核心在于全生命周期運(yùn)營(yíng)、形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、產(chǎn)出符合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)?！安灰?guī)范的PPP不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)有效共擔(dān)，難以發(fā)揮合作協(xié)同效應(yīng)、市場(chǎng)與問(wèn)責(zé)機(jī)制的作用，導(dǎo)致PPP效率降低、財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)加大，無(wú)法實(shí)現(xiàn)‘物有所值’的目的。公共服務(wù)供給的終極責(zé)任仍在政府，不規(guī)范PPP降低了項(xiàng)目效率、加重了政府負(fù)擔(dān)，可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱匿、衍生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也將誘導(dǎo)各種監(jiān)管套利行為，形成道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延?！奔恍潜硎?。
“中央在規(guī)范PPP實(shí)施的同時(shí)，嚴(yán)控地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前各地新上的項(xiàng)目在部委文件的要求下也都在開(kāi)展合規(guī)性自查，總的來(lái)講PPP操作流程更加規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?！鼻G博說(shuō)。
對(duì)于下一步PPP的規(guī)范發(fā)展，史耀斌要求各地財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)把握好“四條線”：嚴(yán)控“紅線”，要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束;守住“底線”，嚴(yán)禁各類(lèi)借PPP變相舉債的行為;搭好“天線”，全面了解掌握本地區(qū)PPP項(xiàng)目總體情況;明確“界線”，對(duì)于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，以及僅涉及建設(shè)、無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，要準(zhǔn)確界定，從識(shí)別、論證、入庫(kù)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP旗號(hào)“混淆視聽(tīng)”。
立法獲得進(jìn)展
立法可保障各方合法權(quán)益，提振民間資本投資信心，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率
PPP模式在快速推進(jìn)并取得明顯成效的同時(shí)，面臨一些亟待解決的突出問(wèn)題，包括合作項(xiàng)目范圍有泛化傾向、實(shí)施不夠規(guī)范、社會(huì)資本方顧慮較多、相關(guān)管理制度措施存在“政出多門(mén)”等。
“PPP立法在我國(guó)很有必要。與許多發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)PPP相關(guān)政策繁多，但效力層級(jí)低，存在相互沖突、模糊不清等問(wèn)題，同時(shí)項(xiàng)目的規(guī)范性、各方契約精神還需進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)立法，可以切實(shí)保障各方合法權(quán)益，尤其是增強(qiáng)民間資本投資信心、消除其后顧之憂，進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。”吉富星認(rèn)為。
2016年7月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求加快政府和社會(huì)資本合作(PPP)立法工作進(jìn)度，國(guó)務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃將此項(xiàng)立法列為全面深化改革急需的項(xiàng)目。
近日，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。規(guī)定了總則、合作項(xiàng)目的發(fā)起、合作項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督管理、爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任等問(wèn)題。
征求意見(jiàn)稿著力規(guī)范項(xiàng)目合作協(xié)議，規(guī)定政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與其選定的社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)簽訂合作項(xiàng)目協(xié)議，并明確規(guī)定了合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)。
在行政監(jiān)管體系方面，彭程認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿規(guī)定由國(guó)務(wù)院建立PPP項(xiàng)目工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決PPP項(xiàng)目合作中的重大問(wèn)題，這樣從源頭上避免了政出多門(mén)的現(xiàn)象;規(guī)定了各職能部門(mén)及地方政府的監(jiān)管范圍，為今后PPP項(xiàng)目的開(kāi)展奠定了良好的基礎(chǔ)。
“PPP立法不僅對(duì)社會(huì)資本是一種保障，對(duì)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等其他利益相關(guān)者也同樣是一種合法權(quán)益的保障。目前，應(yīng)加快PPP條例正式出臺(tái)，采取框架性立法、重點(diǎn)解決突出問(wèn)題，不宜約定過(guò)細(xì)過(guò)死?！奔恍钦J(rèn)為。
“規(guī)范發(fā)展是推進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。”史耀斌說(shuō)。
