1月11日，財(cái)政部出臺《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（下稱《意見》），將地方政府債務(wù)的限額分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。隨后不久，繼2015年實(shí)施三批共計(jì)3.2萬億債務(wù)置換后，2016年的地方債務(wù)置換工作也已啟動。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，目前，財(cái)政部已將2016年的地方債務(wù)置換額度下發(fā)地方財(cái)政部門。對于此次置換的總體情況，財(cái)稅部門相關(guān)人士表示，由于2016年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并加大力度，赤字規(guī)模有望擴(kuò)大，2016年的赤字到3%的可能性非常大；與此同時(shí)，不被列入赤字的地方專項(xiàng)債務(wù)將會增加，2016新增的債務(wù)限額總數(shù)還需經(jīng)全國人大的批準(zhǔn)，具體結(jié)果需要等待今年3月召開的全國“兩會”揭曉。
1月13日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，地方債務(wù)置換進(jìn)行“一年一授權(quán)”，財(cái)政部只進(jìn)行總額管理，不再實(shí)施類似2015年的分批置換。至于置換進(jìn)度，則由地方政府按照債務(wù)到期和剛性兌付的情況，來酌情實(shí)施。
2015年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，中國赤字規(guī)模為1.62萬億，包括中央赤字規(guī)模1.12萬億和地方的5000億元，赤字率約為2.3%。
趙全厚說，赤字率的高低決定了財(cái)政的總量空間，也體現(xiàn)了財(cái)政政策是否更積極。雖然赤字率3%的警戒線并不是金科玉律，但卻是各國的一個(gè)心理線，“一個(gè)國家的赤字率太高，會影響國家的主權(quán)信用，所以也會盡可能把控赤字規(guī)模”。
上述財(cái)稅部門相關(guān)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，財(cái)政部部長樓繼偉對于地方債務(wù)中變相舉債的問題十分擔(dān)憂。該人士引述樓繼偉在2015年年初的一次內(nèi)部講話稱，財(cái)政部擔(dān)心PPP異化為舉債新通道，有些地方因受債務(wù)管理政策約束，轉(zhuǎn)而通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式，在PPP模式中進(jìn)行變相融資，增加了風(fēng)險(xiǎn)概率。
人大的擔(dān)憂
財(cái)政部上述《意見》的主要內(nèi)容是，合理確定地方政府債務(wù)總限額，對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。
年度地方政府債務(wù)限額，分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額，具體計(jì)算方法是上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額，或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額。地方政府債務(wù)的總限額，則由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會批準(zhǔn)。
全國人大常委會預(yù)算工作委員會（下稱“預(yù)工委”）人士認(rèn)為，目前為控制債務(wù)規(guī)模過快增長，國家決定對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，但對如何確定限額僅有原則性表述，如何科學(xué)界定地方政府債務(wù)限額，將債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠硭?，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，還需要深入研究提出明確意見。
2015年底，全國人大常委會專題調(diào)研組提供的調(diào)研報(bào)告顯示，2014年末全國地方政府債務(wù)余額為15.4萬億元，主要來自市、縣級地方政府，舉借主體主要是融資平臺、政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國有企業(yè)，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。報(bào)告稱，據(jù)財(cái)政部門測算，到2015年末，地方政府債務(wù)余額限額16萬億元，債務(wù)率預(yù)計(jì)約為86%，低于100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
盡管如此，上述預(yù)工委人士仍認(rèn)為，地方政府的存量債務(wù)規(guī)模較大，增長較快。比如，2014年末地方政府債務(wù)余額比2013年6月底凈增4.5萬億元，增幅達(dá)到41%，這個(gè)數(shù)字是2014年地方一般公共預(yù)算收入的1.2倍，約為2014年地方一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出決算匯總數(shù)的86.3%。
該預(yù)工委人士說，從美國的次貸危機(jī)到歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)都說明，個(gè)別地區(qū)、個(gè)別領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制如果不當(dāng)?shù)脑?，就有可能引發(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，中國個(gè)別省份債務(wù)率已經(jīng)超過100%，還有100多個(gè)市本級、400多個(gè)縣級債務(wù)率超過100%。“我們在調(diào)研中了解到，現(xiàn)在有很多變相舉債、違規(guī)擔(dān)保等等一些錯(cuò)誤的做法沒有得到有效糾正，或者還在繼續(xù)發(fā)生，這些都說明問題還是不小的，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。”上述預(yù)工委人士舉例說，東部某省前些年每年土地出讓金的數(shù)大致在2000億左右，現(xiàn)在是七八百億，下降了三分之二，這樣就存在了還債的風(fēng)險(xiǎn)問題。
債務(wù)置換繼續(xù)
在化解存量債務(wù)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的雙重壓力下，地方政府對新增債務(wù)的需求仍然較大。
全國人大常委會在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府官員希望中央對地方舉債能夠理解和支持，在加強(qiáng)債務(wù)管理的同時(shí)，也應(yīng)考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在今后的新增債務(wù)限額分配上給予適當(dāng)傾斜。
他們的理由是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，不允許地方政府舉債投資，經(jīng)濟(jì)可能下滑過快而引發(fā)各方面問題，特別是中西部地區(qū)要加快發(fā)展，融資需求仍然較大，包括在建項(xiàng)目在內(nèi)都需要持續(xù)投入建設(shè)資金。
因此，在他們看來，進(jìn)一步的債務(wù)置換是必須的。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，目前2016年全年的地方債務(wù)置換額度已經(jīng)下發(fā)，財(cái)政部負(fù)責(zé)規(guī)模管理，地方財(cái)政部門在規(guī)模內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行置換?？傮w置換額度是在2015年10月底上報(bào)財(cái)政部，12月底批準(zhǔn)下來的。
1月14日，一位地方債務(wù)管理辦公室人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，2016年債務(wù)置換的上限，基本上是各個(gè)地方自己向財(cái)政部報(bào)，財(cái)政部則根據(jù)各地報(bào)的規(guī)模需求來確定置換額度，只要在合理需求之內(nèi)都會滿足。
“2016年置換債券不僅是針對2016年到期債務(wù)，還有2017年、2018年提前償還的債務(wù)。地方政府將原本要到一兩年后才償還的高息債務(wù)，提前在2016年償還，實(shí)際上就是轉(zhuǎn)化為時(shí)間長、低利息的置換債務(wù)。”上述債務(wù)管理辦公室人士說。
2015年進(jìn)行了3.2萬億地方債務(wù)的置換，遠(yuǎn)超審計(jì)署當(dāng)初審計(jì)的數(shù)據(jù)。財(cái)政部認(rèn)為，這實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降到3.5%左右，預(yù)計(jì)將每年節(jié)省利息2000億元。
而全國人大預(yù)工委則認(rèn)為，國務(wù)院計(jì)劃將15.4萬億元的存量債務(wù)在未來三年內(nèi)置換，規(guī)模大、時(shí)間緊，如果處理不當(dāng)，會對債券市場、利率水平造成沖擊，帶來市場行為扭曲。此外，置換債券的持有人過度集中在銀行系統(tǒng)，與過去融資平臺負(fù)債主要是銀行貸款所帶來的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上并無區(qū)別。
為此，在上述《意見》中，財(cái)政部提出，地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財(cái)政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會同人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作。
一位財(cái)稅部門人士說，2016年財(cái)政部門為妥善處理存量債務(wù)，肯定會加大置換債券的額度，并會嚴(yán)格將置換債券資金用于償還符合條件的政府債務(wù)；同時(shí)，還會完善地方政府債券發(fā)行機(jī)制和市場定價(jià)機(jī)制，爭取不再出現(xiàn)地方債券利率低于國債的事件。
