檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，通過履行職務犯罪檢察職能對監(jiān)察機關移送的職務犯罪案件進行依法審查，從而依法有序?qū)⑸嫦勇殑辗缸锏陌讣胄淌略V訟程序，是實現(xiàn)《監(jiān)察法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等法律“ 法法有序銜接” 的重要環(huán)節(jié)。對檢察機關在辦理職務犯罪案件中提前介入依法引導調(diào)查、全面審查、依法指控的“ 三個運行向度” 進行學理辨析，不僅是建立反腐敗法治文明與刑事訴訟現(xiàn)代化相洽的“ 法法實施運行” 通道的重要前提，而且有利于進一步完善檢察機關刑事檢察工作格局，推進刑事司法現(xiàn)代化。
來源：《中南民族大學學報》(人文社會科學版) 第41卷 第一期，原文較長，本欄分為上、中、下三期刊載。
作者：徐漢明、趙清
關鍵詞：監(jiān)察法治；司法審查；銜接機制；職務犯罪檢察
正文4930字，閱讀需18分鐘
我國《監(jiān)察法》在有關監(jiān)察權限、監(jiān)察程序?qū)Ｕ碌囊?guī)定中，賦予監(jiān)察機關對監(jiān)察對象涉嫌職務違法和職務犯罪處置的權限：對經(jīng)初步核實、已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)，須追究法律責任的，由有管轄權的監(jiān)察機關依照權限和程序辦理立案手續(xù)、采取留置措施，開展特別調(diào)查；對于犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查，提起公訴。人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，依照修訂的《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》的有關規(guī)定進行審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。對于監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施則自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。由此，《監(jiān)察法》和修訂的《刑事訴訟法》分別賦予人民檢察院對移送起訴的職務犯罪案件的審查權，這不僅是監(jiān)察機關、檢察機關、審判機關在遵循“ 辦理職務犯罪案件應當互相配合，互相制約” 的憲法法律原則，是依法、精準、優(yōu)質(zhì)、高效地辦理職務犯罪案件，形成集中統(tǒng)一、權威高效反腐敗法治體系的具體體現(xiàn)，也是《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《刑法》等法法實施對接的良性運行機制和創(chuàng)新紀法貫通的有效載體。這對于發(fā)揮人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的職能，保證依法、及時、有效、精準地懲治貪污賄賂、失職瀆職腐敗犯罪，彰顯其在具有新的偉大歷史特點斗爭條件下懲防腐敗犯罪“五個維護” “兩個保障”，具有重要的法治功能。從這一視角出發(fā)，檢察機關履行職務犯罪案件的依法審查職能，則展示出提前介入、引導開展職務犯罪案件調(diào)查的運行向度；對監(jiān)察機關認為構(gòu)成職務犯罪、須追究法律責任的移送起訴案件依法全面審查的運行向度；檢察機關認為構(gòu)成犯罪依法提起公訴、請求法院定罪科刑的支持向度等“三個運行向度”。相對于職務犯罪檢察而言，由于“ 三個運行向度” 在不同訴訟階段對職務犯罪調(diào)查案件的法律評價、確認、轉(zhuǎn)化的適格條件與側(cè)重點存在差異，這使得職務犯罪檢察的價值功能呈現(xiàn)出多元化的特質(zhì)。對此，值得從理論與實務上對“ 三個運行向度”進行學理闡釋和制度探討。
一、檢察機關對職務犯罪案件提前介入依法引導調(diào)查的運行向度
所謂司法審查是指檢察機關、審判機關對于監(jiān)察機關移送職務犯罪起訴的案件依照《監(jiān)察法》《刑法》和修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定及其程序進行審查起訴、開展法庭調(diào)查、依法裁斷的檢察活動、審判活動。《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》“ 法法” 實施銜接及其司法審查依法規(guī)范開展，無論是應然或?qū)嵢粚用娑柬氃趶娀握疚坏幕A上，確立起制度資源優(yōu)化配置的思維 ；堅持依法規(guī)范調(diào)查職務犯罪案件、依法審查起訴與準確裁斷職務犯罪的有機統(tǒng)一，按照互相配合、互相制約的原則加強對涉嫌職務犯罪案件的審查起訴、提起公訴、支持公訴、開庭審理、法庭調(diào)查、依法裁判等職能。所謂政治站位思維是指，以政治資源優(yōu)化配置的視角檢視并把監(jiān)察法律制度、刑事法律制度置于建設“清明政治”，破解“政權更迭歷史周期律”，實現(xiàn)國家長治久安的政治格局中考量，既以糾正和防止“ 法律工具論”的偏頗觀念而損益監(jiān)察法律制度、刑事法律制度在政治制度體系中的價值功能，又糾正和防止狹隘的“ 法律本體論” 使監(jiān)察法律制度、刑事法律制度的目標任務游離于反腐敗法治體系和法治能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標要求，從而彰顯監(jiān)察法律制度、刑事法律制度法治屬性與政治屬性的高度契合與有機統(tǒng)一。人民法院、人民檢察院有責任共同與監(jiān)察委員會把好職務犯罪案件的事實認定關、證據(jù)采信關和法律適用關，把職務犯罪案件辦成“ 鐵案”，彰顯實體正義與程序正義、懲治犯罪與保障人權、遏制腐敗與增強人民對“政治清明” 信心的政治效果、法治效果、社會效果，從而不斷增強人民群眾對懲治腐敗犯罪的認可度、支持度和滿意度。
對職務犯罪案件依法審查的運行向度，關涉法律授權的檢察機關、審判機關對職務犯罪案件導入刑事訴訟程序的起始節(jié)點、訴訟過程、檢察評價的檢察職能，與具有裁斷性、終局性的審判評價及其審判職能適用的范圍及其效果相區(qū)別。從檢察機關對職務犯罪案件的依法審查看，其涉及對職務犯罪案件依法審查的范圍與時間節(jié)點如何起算，即對監(jiān)察機關移送起訴之前的立案并采取留置措施進行特別調(diào)查階段是否可以提前介入？梳理既有法律規(guī)定，我國出臺的《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關的“監(jiān)察權限”和“ 監(jiān)察程序”，同時第39條明確規(guī)定，“ 經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關應當按照規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)”；修訂的《刑事訴訟法》第113條規(guī)定，“檢察院認為公安機關對應當立案而不立案的案件，或者被害人認為公安機關對應當立案而不立案偵查而向檢察院提出的案件，檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由或者通知其立案”，檢察院自行偵查的案件適用《刑事訴訟法》第二章的規(guī)定②。由此可見，《監(jiān)察法》尚未賦予檢察機關對監(jiān)察調(diào)查的立案實施審查的權力， 而僅在第45條規(guī)定了“對涉嫌職務犯罪的，監(jiān)察機關經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴” 這一階段的依法審查。而依據(jù)修訂的《刑事訴訟法》第169條至第170條規(guī)定，“凡需要提起公訴的案件，一律由檢察院審查決定”；“ 檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的案件進行審査”。依據(jù)基本法優(yōu)于專門法的原則，加之職務犯罪案件導入刑事訴訟程序之后必然適用刑事訴訟程序的規(guī)則，故檢察機關依法享有對監(jiān)察機關的特別調(diào)查活動，即對被監(jiān)察對象決定立案后采取限制人身自由的留置強制措施之日起即具有溯及審查的資格及其權力。
１．職務違法和職務犯罪監(jiān)察調(diào)查權的屬性。《監(jiān)察法》賦予國家監(jiān)察機關對涉嫌職務違法和職務犯罪的犯罪對象實施留置、通緝、限制出境、技術偵查等人身強制調(diào)查權，及搜查、扣押、凍結(jié)、查封財產(chǎn)的財產(chǎn)強制調(diào)查權。其立案調(diào)查活動若未對被調(diào)查對象采用留置等限制人身自由的強制調(diào)查措施，尚處在監(jiān)察 機關對監(jiān)察對象履行職務的行為進行是否違反了黨紀與政務規(guī)定的評價；若監(jiān)察對象履職行為違反了黨紀、政務法規(guī)規(guī)范，則有權在《監(jiān)察法》管轄范圍內(nèi)對其作出黨紀、政紀處分。因而，監(jiān)察機關對監(jiān)察對象因違紀而開展的調(diào)查活動與因違反政務法律規(guī)范開展的調(diào)查活動具有專門監(jiān)察性，不涉及啟動追究監(jiān)察對象刑事法律責任的內(nèi)容，因而，監(jiān)察機關不具有對其活動進行法律評價的正當性及其必要性。若監(jiān)察機關掌握了被監(jiān)察對象部分犯罪事實證據(jù)，認為需要啟動立案并實施留置而開展特別調(diào)查，因?qū)Ρ徽{(diào)查對象采取留置等限制人身自由與財產(chǎn)強制的特別調(diào)查，其本質(zhì)上具有代表國家行使追訴權的特征，與負責刑事案件專門偵查機關發(fā)動追訴的偵查活動性質(zhì)、功能具有相向性的特質(zhì)，所以，作為履行國家法律監(jiān)督職能的檢察機關，對涉嫌職務犯罪而以限制人身自由的方式實施特別調(diào)查的活動， 具有依法審查的正當性和必要性。為此，以監(jiān)察機關采用“ 留置” 措施為臨界點，構(gòu)成了職務犯罪特別調(diào)查與檢察機關審查程序啟動銜接的起止節(jié)點。
２．對職務犯罪案件審查權啟動的邊界。檢察機關的審查權啟動以監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪被調(diào)查對象采用“留置” 措施的決定為邊界，不能跨越這個邊界而延伸至違紀調(diào)查與一般違法調(diào)查。這是因為，檢察機關的審查權是依據(jù)刑事訴訟程序?qū)ΡO(jiān)察機關涉嫌職務犯罪調(diào)查的一種制約與法律評價活動。而監(jiān)察機關對國家工作人員中的黨員違紀與職務違法的調(diào)查，是基于對公職人員監(jiān)督全覆蓋的政治目標任務與其調(diào)查權的黨內(nèi)監(jiān)督屬性與政務監(jiān)察屬性的表達。法律尚未賦予檢察機關對黨內(nèi)調(diào)查活動與政務監(jiān)察活動實施監(jiān)督的職權，因而檢察機關不得對監(jiān)察機關開展違反黨紀的調(diào)查活動與一般違反政務法律規(guī)范的調(diào)查活動予以制約或進行法律評價。這里涉及檢察機關與紀檢監(jiān)察機關職能分工的重要問題，即檢察機關、審判機關履行司法審查職能的全部活動在于“ 維護法律公平正義的底線”，而紀檢監(jiān)察機關則通過合署履行職能 “堅守黨的紀律不能觸碰的高壓線”。
３．“提前介入” 引導調(diào)查的屬性。《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，“ 監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致”。如何貫徹執(zhí)行這一法律規(guī)定，當務之急是發(fā)展完善多年來行之有效的提前介入制度與紀檢監(jiān)察同司法機關協(xié)同合作、建立提前介入運行機制等經(jīng)驗?！疤崆敖槿牍ぷ鳈C制” 是檢察機關對涉嫌職務犯罪調(diào)查案件審查起訴的前置性工作程序。檢察機關能否提前介入監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查活動，現(xiàn)行《監(jiān)察法》未作規(guī)定；原《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（ 試行）》第361條僅就檢察機關偵查的普通刑事案件可以提前介入公安機關的偵查活動作了司法解釋；在此前黨委統(tǒng)一領導、紀委協(xié)調(diào)、部門各司其職的懲防腐敗體系運行框架下，紀檢監(jiān)察機關與檢察機關就查辦職務犯罪建立了良好的“ 提前介入、分工負責、協(xié)同合作” 機制。因此，檢察機關能否提前介入監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪的特別調(diào)查活動，理論界和實務界都比較關注。一方面， 在反貪污賄賂、反瀆職侵權機構(gòu)、職能、人員尚未整體轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會之前，檢察機關與紀檢行政監(jiān)察機關就涉嫌腐敗案件查處建立了移送、提前介入的協(xié)調(diào)配合機制，給國家監(jiān)察委員會與檢察機關建立提前介入、有序配合與協(xié)調(diào)銜接機制提供了豐富經(jīng)驗。另一方面， 檢察機關對公安機關重大刑事案件的提前介入已經(jīng)規(guī)范化、定型化、制度化。率先開展國家監(jiān)察體制改革試點的北京市、浙江省、山西 省相繼探索構(gòu)建了辦理職務犯罪案件的提前介入與協(xié)作機制；《監(jiān)察法》出臺后，一些省如湖北檢察機關會同省監(jiān)察委員會出臺了《辦理職務犯罪案件工作相關銜接辦法》。所有這些為檢察機關與國家監(jiān)察委員會發(fā)展完善涉嫌職務犯罪調(diào)查的提前介入制度，對既往的工作機制與豐富實踐進行創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化提供了實踐依據(jù)。再一方面，《監(jiān)察法》頒布后，國家監(jiān)察委員會會同最高人民檢察院制定了《辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》，明確檢察機關可以提前介入監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查活動。這標志著“ 提前介入” 機制被新設立的國家監(jiān)察委員會所確認并予以制度化、規(guī)范化。梳理總結(jié)既往提前介入的工作經(jīng)驗及其制度安排，檢察機關提前介入監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪特別調(diào)查活動的屬性如何定位，筆者以為將其定位為審查的屬性在法律依據(jù)上不足。但監(jiān)察委員會的特別調(diào)查活動具有對職務犯罪嫌疑人代表國家發(fā)動追訴的基因，需要考慮這一具有追訴基因的特別調(diào)查活動是否符合《監(jiān)察法》的權限、程序等規(guī)定并與《刑法》《刑事訴訟法》相照應。對于該問題的法理邏輯和實踐邏輯可作必要梳理：檢察機關享有對職務犯罪嫌疑人的人身自由予以留置限制的特別調(diào)查具有制約的職責，即對這一特別調(diào)查活動具有依照《監(jiān)察法》 等進行法律評價、引導其依照《監(jiān)察法》、刑事實體法與程序法的適格條件開展調(diào)查的作用，為監(jiān)察機關移送起訴職務犯罪案件之后其案件認定的事實、定性依據(jù)、證據(jù)來源合法性及其案件質(zhì)量經(jīng)得起實體法與程序法適格標準的檢驗、評價而提供引導性意見，這是一方面。另一方面，檢察機關職務犯罪檢察的基本職能是代表國家對職務犯罪發(fā)動公訴、保障人權，它同監(jiān)察機關對被調(diào)查對象采取留置措施特別調(diào)查、追究其刑事責任特別調(diào)查并移送起訴的追訴基因與移送發(fā)動活動具有相向性的價值選擇。監(jiān)察機關的留置特別調(diào)查及其后的移送審查起訴是啟動檢察機關履行職務犯罪檢察的前置條件，檢察機關對移送起訴犯罪案件提前介入、引導調(diào)查、審查起訴，既是對這種發(fā)動追訴基因的確認、繼受，又是對監(jiān)察機關的特別調(diào)查移送起訴案件是否適格進行專門評價、確認， 進而確定是否代表國家對職務犯罪案件發(fā)動公訴、提出公訴，請求法院對職務犯罪被告人依法定罪科刑、作出公正裁斷。
因而，檢察機關對監(jiān)察機關行使職務犯罪案件特別調(diào)查提前介入需要重點關照對調(diào)查案件的證據(jù)標準、事實認定、案件定性及法律適用提出引導性意見；對涉嫌職務犯罪特別調(diào)查需要補證的，引導調(diào)查取證；對發(fā)現(xiàn)的非法證據(jù)建議監(jiān)察機關自行排除；對留置措施條件喪失的建議其解除留置措施；對于調(diào)查人員具有回避情形的適用回避程序；對于調(diào)查人員違反監(jiān)察法相關規(guī)定，采用暴力、誘供導致被調(diào)查人員自殺、逃跑、毀證、滅證等造成不良社會影響的，依規(guī)依紀進行處置，等等 。
