四方責(zé)任監(jiān)測預(yù)警等舉措入法 非惡意不實報告不予追究責(zé)任
疫情防控北京經(jīng)驗升級為法規(guī)
● 《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺實施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障
● 《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度，明確了12345熱線等無障礙報告通道，明確對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任，消除了報告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵報告，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警
● 回頭看北京今年的疫情防控措施，四方責(zé)任是一個成功的經(jīng)驗，屬地責(zé)任、部門責(zé)任、單位責(zé)任、個人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點
“本市根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報機制?！薄扒闆r緊急時可以越級報告。”
“任何單位和個人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患?！薄皩蟾娴耐话l(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，經(jīng)調(diào)查核實的，市、區(qū)衛(wèi)生健康部門對報告人予以獎勵，對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任?！?/p>
“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級負責(zé)、社會共同參與，落實屬地、部門、單位和個人四方責(zé)任，科學(xué)、依法、精準(zhǔn)應(yīng)對?！?/p>
《北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》近日正式公布實施，今年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，北京諸多防控經(jīng)驗被納入條例。
接受《法治日報》記者采訪的專家認為，目前，我國取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭重大戰(zhàn)略成果，同時要毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控，在此背景下，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺實施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障。
通過立法固化有效經(jīng)驗
增強精細化與可操作性
9月25日，北京市十五屆人大常委會表決通過《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》），這也是北京首部突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方立法。
梳理《條例》出臺過程可以發(fā)現(xiàn)，這是一部“急法”，自提出立法計劃到出臺實施只有幾個月的時間。
新冠肺炎疫情在我國發(fā)生以后，今年1月20日，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告，根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，報國務(wù)院批準(zhǔn)同意，國家衛(wèi)生健康委決定將新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。
1月24日，北京宣布啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)機制。
2月7日，《北京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》公布實施，強調(diào)市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和本市疫情防控需要，發(fā)布疫情防控的決定、命令，依法采取限制或者停止人群聚集活動、關(guān)閉或者限制使用場所、實施交通衛(wèi)生檢疫等措施。
健全首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例提上日程。
按照北京市委決策部署，北京市人大常委會將制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例列為2020年緊急立法項目，由北京市人大、北京市政府成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)立法工作專班，推進立法工作。
5月29日，根據(jù)北京市立法工作安排，北京市衛(wèi)生健康委員會同相關(guān)部門起草了《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案公開征求意見稿）》及說明，公開征求意見。
公開征求意見結(jié)束后，7月28日，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案）》提請北京市十五屆人大常委會第二十三次會議審議。
兩個月后，北京市十五屆人大常委會第二十四次會議召開，表決通過《條例》。
首都醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系教授劉蘭秋告訴《法治日報》記者，當(dāng)前，我國抗擊新冠肺炎疫情取得了重大戰(zhàn)略性成果，但疫情防控工作仍未結(jié)束，仍然面臨諸多不確定性和復(fù)雜性。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，防范和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件任務(wù)非常艱巨。在此背景下，制定《條例》具有重大意義。
北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)教授王岳對《法治日報》記者說，北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法，是在全國疫情防控常態(tài)化背景下快速推進的，也是解決北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急工作短板和實踐問題的一種響應(yīng)，同時對今后北京的疫情防控起到法治保障的作用。
在王岳看來，值得注意的是，北京市同時在推進傳染病防治立法，主要是為了解決社會常態(tài)下的傳染病防治，《條例》主要規(guī)范的是突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制和公民配合義務(wù)，“這兩部都出臺之后，應(yīng)該說北京市針對傳染病的立法趨向完善”。
劉蘭秋認為，《條例》雖是遵循“急用先立”原則新增的緊急立法項目，但立法質(zhì)量相當(dāng)高，將“保障人民群眾生命安全和身體健康，維護首都安全”明確規(guī)定為立法的目的，彰顯了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人民至上、生命至上、健康優(yōu)先等先進立法理念，將疫情防控中的強化黨委領(lǐng)導(dǎo)、壓實四方責(zé)任、實行群防群控、聯(lián)防聯(lián)控等行之有效的做法和經(jīng)驗固化在立法之中，從指揮處置、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、法律責(zé)任等方面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作進行了全面具體的規(guī)定，切實增強了地方實施性立法所應(yīng)有的精細化和可操作性。
發(fā)現(xiàn)隱患可無障礙報告
制度設(shè)計應(yīng)對未知風(fēng)險
疫情防控，首起于疫情的發(fā)現(xiàn)和報告。而此次新冠肺炎疫情在我國的發(fā)現(xiàn)和報告過程曾掀起軒然大波。
2019年12月26日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先接診了4名不明原因肺炎患者。第二天，張繼先向醫(yī)院匯報，醫(yī)院又向武漢市江漢區(qū)疾控中心報告。武漢市組織專家從流行病學(xué)調(diào)查、實驗室初步檢測等方面情況分析，認為上述病例系病毒性肺炎。
2019年12月30日，武漢市衛(wèi)健委在系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)《關(guān)于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》和《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。兩份通知均被上傳到互聯(lián)網(wǎng)上。此后，“吹哨人”李文亮的故事引發(fā)廣泛關(guān)注，讓新冠肺炎疫情進入公眾視野，也暴露了一些地方在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的短板和問題。
對此，《條例》規(guī)定，本市根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報機制。情況緊急時可以越級報告。
《條例》還規(guī)定，任何單位和個人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患。報告有關(guān)情況可以通過北京12345市民服務(wù)熱線、部門電話、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等途徑。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保證報告渠道暢通，建立受理與調(diào)查處理機制，依法維護報告人的個人信息、人身安全等合法權(quán)益；對報告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，經(jīng)調(diào)查核實的，市、區(qū)衛(wèi)生健康部門對報告人予以獎勵，對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任。
在王岳看來，《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度，不但明確了12345熱線等無障礙報告通道，還明確對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任，消除了報告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵報告，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警。
中國人民大學(xué)危機管理研究中心主任唐鈞在接受《法治日報》記者采訪時稱，突發(fā)公共危機事件呈現(xiàn)出未知病理特征、蔓延式傳播、社會風(fēng)險疊加、危機連鎖反應(yīng)、長效性影響等多方面危機特征，面臨著快速治療病患、阻斷疫情傳播、全天候作戰(zhàn)、維護社會秩序、盡早有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多層次應(yīng)對任務(wù)，疫情的發(fā)生雖有征兆警示和共性規(guī)律，但對于其暴發(fā)的具體時間、地點、強度、影響范圍、持續(xù)時間等傳染病機理，盡管目前的醫(yī)療科技取得巨大進步，仍無法精確預(yù)測，給預(yù)防和應(yīng)對帶來極大的挑戰(zhàn)。
唐鈞認為，《條例》這樣的制度設(shè)計既有利于開展社會動員，也有利于通過免責(zé)機制充分調(diào)用各方積極性，以應(yīng)對“未知型風(fēng)險”。
根據(jù)《條例》，北京市將建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，建設(shè)完善位于口岸、機場、車站、學(xué)校、批發(fā)市場等場所的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測哨點。
在唐鈞看來，突發(fā)公共危機事件呈現(xiàn)出三種暴發(fā)模式，一是“點狀暴發(fā)”，二是“線狀傳播”，三是“面狀蔓延”。公共衛(wèi)生事件的“面狀蔓延”是全球難題，尤其是新發(fā)“未知風(fēng)險”的疫情，是難以有效抑制的危機類型，就需要在隱患“動態(tài)單點”的活動范圍和傳播路徑的監(jiān)測預(yù)警基礎(chǔ)上，還要在人員密集的“交叉點”布防布控，尤其是交通樞紐，有助于遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件的發(fā)生。
首次創(chuàng)設(shè)四方責(zé)任制度
明確各方疫情防控責(zé)任
1月24日，在宣布啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)機制的同時，《北京市人民政府關(guān)于進一步明確責(zé)任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》發(fā)布，其中提出，要不折不扣落實四方責(zé)任，確保防控工作扎實、有效。四方責(zé)任包括：落實屬地責(zé)任，健全轄區(qū)管理；落實部門責(zé)任，強化行業(yè)、系統(tǒng)管理；強化單位責(zé)任，健全社會單元防控工作機制；依法規(guī)范個人防控行為，強化社會責(zé)任。
其中，北京市各區(qū)政府主要負責(zé)人對屬地防控工作負總責(zé)；政府各有關(guān)部門按照各自職責(zé)，切實做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的防控工作；北京市行政區(qū)域內(nèi)的機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織要建立健全防控工作責(zé)任制和管理制度；任何個人都應(yīng)當(dāng)按照傳染病防治法的規(guī)定協(xié)助、配合、服從政府部門組織開展的防控工作。
2月28日，北京市發(fā)布關(guān)于進一步嚴(yán)格疫情防控有關(guān)要求的通告，進一步層層壓實四方責(zé)任，堅決抓好外防輸入、內(nèi)防擴散兩大環(huán)節(jié)，持續(xù)有力有序有效推進疫情防控各項工作。根據(jù)通告，政府、部門和單位要按照四方責(zé)任有關(guān)要求認真落實疫情防控各項措施，管好自己的人、守好自己的門。
在王岳看來，回頭看北京今年的疫情防控措施，四方責(zé)任是一個成功的經(jīng)驗，屬地責(zé)任、部門責(zé)任、單位責(zé)任、個人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點。
針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，《條例》在總則中規(guī)定，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級負責(zé)、社會共同參與，落實屬地、部門、單位和個人四方責(zé)任，科學(xué)、依法、精準(zhǔn)應(yīng)對。
此外，《條例》還用專門一節(jié)共6個條文對四方責(zé)任作了明確規(guī)定和劃分。
唐鈞對此進行分析發(fā)現(xiàn)，《條例》規(guī)定了區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)落實屬地政府責(zé)任4項，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)任4項；居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下做好7項工作；市、區(qū)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作職責(zé)，重點做好14項工作；本市行政區(qū)域內(nèi)的機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和其他組織，應(yīng)當(dāng)按照國家和本市規(guī)定，服從屬地管理，落實單位責(zé)任，做好5項工作。
“基于責(zé)任分配的精細化風(fēng)險應(yīng)對，是應(yīng)對大面積復(fù)雜公共衛(wèi)生實踐的基礎(chǔ)?！碧柒x說。
劉蘭秋認為，《北京市人民政府關(guān)于進一步明確責(zé)任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》中創(chuàng)設(shè)了四方責(zé)任制度，把全市動員起來，全面落實屬地、部門、單位、個人的四方責(zé)任，建立全社會共同防控體系，取得了非常好的效果。
劉蘭秋認為，《條例》將疫情防控中的四方責(zé)任這一北京經(jīng)驗上升為立法，明確了屬地、部門、單位和個人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作中的具體職責(zé)和應(yīng)遵守的義務(wù)。
在劉蘭秋看來，依靠群眾、群防群控是此次新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略性成果的重要保障，《條例》固化了群防群控經(jīng)驗，很多制度和條文都體現(xiàn)了群防群控的理念。
唐鈞認為，《條例》恪守公共利益的治理方略也是一大亮點。突發(fā)公共危機事件在危機決策時需要恪守公共利益的風(fēng)險方針。公共利益要以人民安全為宗旨，必須要維護保障每一位公民或轄區(qū)所有境內(nèi)外人員的合法利益，因此必須有弱勢群體保護制度和隱私保護政策。例如《條例》第七條規(guī)定，任何單位和個人不得泄露和濫用獲悉的個人信息。
“此外，公共利益要以政治安全為根本和堅持總體國家安全觀，不能因為極少數(shù)利益干擾絕大多數(shù)的公眾利益。因此，《條例》第八條規(guī)定，市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門在保護個人信息的前提下；根據(jù)應(yīng)急工作需要，可以提供個人健康狀態(tài)查詢服務(wù)。”唐鈞稱。（記者 陳 磊 見習(xí)記者 劉紫薇）
