【案情簡介】
武漢A民營企業(yè)通過土地掛牌出讓方式，取得位于B市C區(qū)D地塊的國有土地使用權(quán)。后來，根據(jù)B市政府、C區(qū)政府的決策要求，A公司為幫助做好政府重點建設(shè)項目的配合工作，同意C區(qū)政府用本區(qū)其它地塊等面積置換A公司已取得國有土地使用權(quán)的D地塊中的部分地塊，用于某省級重點建設(shè)項目的員工宿舍小區(qū)建設(shè)。為實現(xiàn)土地置換目的，C區(qū)政府通過會議紀(jì)要，明確將E地塊由集體土地變性為國有土地后置換還給A公司。C區(qū)土地整理儲備供應(yīng)中心后將E地塊收儲為國有土地，并已辦理E地塊的國有土地使用權(quán)證。
2018年7月，C區(qū)國土資源和規(guī)劃局以A公司涉嫌非法占用集體土地位進(jìn)行立案調(diào)查，并于2018年9月對A公司作出《行政處罰決定書》，認(rèn)定A公司非法占用集體土地E地塊，責(zé)令A(yù)公司將非法占用的E地塊限期退還，并以E地塊面積按每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)對A公司處以罰款。
《行政處罰決定書》送達(dá)后，A公司因與C區(qū)國土資源和規(guī)劃局、C區(qū)政府協(xié)商解決并等待結(jié)果，在法定期限內(nèi)既未提起行政復(fù)議亦未提起行政訴訟。嗣后，C區(qū)自然資源和規(guī)劃局（原C區(qū)國土資源和規(guī)劃局）向C區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行《行政處罰決定書》，C區(qū)法院于2019年6月作出行政裁定，對申請執(zhí)行人C區(qū)自然資源和規(guī)劃局作出的《行政處罰決定書》準(zhǔn)予強制執(zhí)行。C區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》上網(wǎng)公示后，給A公司的正常經(jīng)營行為帶來嚴(yán)重負(fù)面影響，A公司多次反映和溝通無果。
A公司委托湖北金衛(wèi)律師事務(wù)所的宮步坦、張誠律師代理本案，希望從法律上解決A公司面臨的困境。接受A公司的委托后，承辦律師經(jīng)調(diào)取和整理對A公司有利的證據(jù)材料，全面深入的研究和分析案情，認(rèn)為《行政處罰決定書》存在明顯的事實認(rèn)定錯誤與法律適用錯誤。承辦律師判斷：鑒于C區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》業(yè)已發(fā)生法律效力，C區(qū)自然資源和規(guī)劃局已經(jīng)不可能自行撤銷《行政處罰決定書》，與C區(qū)自然資源和規(guī)劃局繼續(xù)溝通在法律上已經(jīng)沒有意義。承辦律師向A公司提供的法律救濟方案有三種，分別為：
（1）如果C區(qū)自然資源和規(guī)劃局的強制執(zhí)行申請已經(jīng)進(jìn)入法院執(zhí)行程序，A公司可向C區(qū)法院（執(zhí)行局）提出執(zhí)行異議，同時，為采取其他法律救濟方案爭取時間；
（2）A公司依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十條的規(guī)定，向B市法院申請再審，請求B市法院撤銷C區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》；
（3）向C區(qū)法院提出申訴，促請C區(qū)法院院長依據(jù)《行政訴訟法》第九十二條第一款的規(guī)定履行審判監(jiān)督職責(zé)，依職權(quán)提請C區(qū)法院審判委員會討論決定再審，再撤銷本院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》。A公司表示認(rèn)可上述三種方案，完全信任承辦律師。
為避免訴累，并為A公司爭取時間，盡快化解《行政處罰決定書》、C區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》給A公司帶來的不利影響，承辦律師決定將第（3）種方案作為工作重點。在盡快準(zhǔn)備好上述三種方案的各自法律文書及配套證據(jù)材料后，承辦律師將第（1）、（3）種方案的法律文書同時提交給C區(qū)法院并加強溝通，說明A公司會同時采取上述三種方案依法維權(quán)，目的只在于盡快撤銷C區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》。C區(qū)法院在重新審查該《行政處罰決定書》的事實依據(jù)和法律依據(jù)后，積極與承辦律師溝通，明確表示接受申訴材料，同意進(jìn)行立案審查。
隨后，C區(qū)法院為本案召開聽證會，組織A公司、C區(qū)自然資源和規(guī)劃局參加聽證會并調(diào)查涉案事實與法律適用問題。宮步坦律師、張誠律師作為申訴人（被執(zhí)行人）A公司的委托代理人，在參加聽證會時與C區(qū)自然資源和規(guī)劃局進(jìn)行友好充分的溝通，表明A公司作為民營企業(yè)，需要盡快解決《行政處罰決定書》、C區(qū)法院準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》帶來的負(fù)面影響，恢復(fù)正常經(jīng)營；C區(qū)自然資源和規(guī)劃局表示《行政處罰決定書》中認(rèn)定的E地塊土地性質(zhì)錯誤，愿意撤回行政強制執(zhí)行申請；各方均表達(dá)愿意共同妥善解決問題。聽證會之后，C區(qū)法院作出行政裁定，載明C區(qū)法院審判委員會討論認(rèn)為，A公司提出的新證據(jù)，足以推翻原裁定，“依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第一款的規(guī)定，裁定如下：一、本案由本院再審；二、再審期間，中止原裁定的執(zhí)行”。
在C區(qū)法院再審審查本案的過程中，原審申請執(zhí)行人C區(qū)自然資源和規(guī)劃局以《行政處罰決定書》認(rèn)定的A公司占用的土地性質(zhì)錯誤為由，向C區(qū)法院提出撤回行政強制執(zhí)行申請。2019年11月，C區(qū)法院作出再審行政裁定：準(zhǔn)予C區(qū)自然資源和規(guī)劃局撤回《行政處罰決定書》的強制執(zhí)行申請，并撤銷該院原審作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》。至此，民營企業(yè)A公司被非訴行政強制執(zhí)行的法律風(fēng)險得以成功化解。
【代理意見】
本案主要爭議焦點為：1、C區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》是否屬于《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審的情形？2、如果符合應(yīng)當(dāng)再審條件，本案應(yīng)由C區(qū)法院院長依據(jù)《行政訴訟法》第九十二條的規(guī)定依職權(quán)提請審判委員會決定再審？還是應(yīng)由C區(qū)法院作為執(zhí)行異議案件審查后才能啟動再審程序？
我們認(rèn)為，涉案《行政裁定書》符合應(yīng)當(dāng)再審條件，且C區(qū)法院院長應(yīng)當(dāng)依職權(quán)提請審判委員會決定再審，理由如下：
一、“有新的證據(jù)足以推翻”C區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的行政裁定
根據(jù)A公司在申訴和再審程序中提交的新證據(jù)，在C區(qū)自然資源和規(guī)劃局2018年7月對A公司涉嫌非法占用集體土地一案立案調(diào)查之前，E地塊已經(jīng)被收儲為國有土地，而非該《行政處罰決定書》所認(rèn)定的集體土地。因此，該《行政處罰決定書》所依據(jù)的基礎(chǔ)事實不成立，行政處罰行為明顯錯誤；新證據(jù)足以推翻C區(qū)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的該《行政裁定書》，應(yīng)當(dāng)再審。
二、C區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的行政裁定“適用法律、法規(guī)確有錯誤”
《行政處罰決定書》依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款、第四十四條第一款關(guān)于“建設(shè)占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”的規(guī)定，認(rèn)定A公司屬非法占用集體土地。在C區(qū)自然資源和規(guī)劃局作出行政處罰行為時，E地塊的土地性質(zhì)是國有土地，C區(qū)自然資源和規(guī)劃局依據(jù)集體土地相關(guān)法律規(guī)定對A公司進(jìn)行處罰，系法律適用錯誤。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（自2018年2月8日起施行，以下簡稱《2018行政訴訟法司法解釋》）第一百六十一條的規(guī)定，被申請執(zhí)行的行政行為明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行，因此，C區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的行政裁定系“適用法律、法規(guī)確有錯誤”。
三、C區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的行政裁定“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判”
根據(jù)《2018行政訴訟法司法解釋》第一百五十五條、《中華人民共和國行政強制法》第五十四條、第五十五條第一款第三項的規(guī)定，C區(qū)自然資源和規(guī)劃局向C區(qū)法院申請強制執(zhí)行時，應(yīng)當(dāng)提交A公司的陳述申辯意見及行政機關(guān)催告情況。但是，A公司在行政程序中并未收到C區(qū)自然資源和規(guī)劃局送達(dá)的催告書，亦未發(fā)表過陳述申辯意見，故C區(qū)自然資源和規(guī)劃局申請強制執(zhí)行時并無前述材料提交。因此，C區(qū)自然資源和規(guī)劃局向C區(qū)法院申請強制執(zhí)行不符合受理條件，C區(qū)法院違反法定程序予以受理，可能影響案件公正審判。
四、本案尚未進(jìn)行法院執(zhí)行程序，只能由C區(qū)法院院長依職權(quán)提請審判委員會決定再審
根據(jù)《行政訴訟法》第九十條的規(guī)定，A公司認(rèn)為涉案《行政裁定書》確有錯誤的，不能直接向C區(qū)法院申請再審，只能向C區(qū)法院的上一級法院（B市法院）申請再審，請求B市法院撤銷該《行政裁定書》，而且，A公司申請再審的結(jié)果有可能是B市法院指令C區(qū)法院再審，既增加A公司訴累，更會導(dǎo)致民營企業(yè)A公司長期無法正常經(jīng)營。本案中，雖然C區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》，對申請執(zhí)行人C區(qū)自然資源和規(guī)劃局作出的《行政處罰決定書》準(zhǔn)予強制執(zhí)行，但截止承辦律師代理本案時，本案尚未進(jìn)入法院執(zhí)行程序中，A公司尚不能向C區(qū)法院（執(zhí)行局）提出執(zhí)行異議。此種情況下，由C區(qū)法院院長依職權(quán)提請審判委員會決定再審，是對A公司既公平又高效的救濟方式。
【裁決結(jié)果】
鑒于C區(qū)自然資源與規(guī)劃局在申訴和再審審查程序中，認(rèn)可其作出的《行政處罰決定書》認(rèn)定的土地性質(zhì)錯誤，主動向C區(qū)法院提出撤回行政強制執(zhí)行申請，C區(qū)法院作出再審裁定：準(zhǔn)予C區(qū)自然資源和規(guī)劃局撤回《行政處罰決定書》的強制執(zhí)行申請，并撤銷該院原審作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的《行政裁定書》。
【案例評析】
經(jīng)檢索中國裁判文書網(wǎng)，本案是全國首例經(jīng)過當(dāng)事人申訴后由法院院長依職權(quán)提請審判委員會決定再審并撤銷原土地管理行政處罰非訴強制執(zhí)行裁定的案件。本案涉及三個關(guān)鍵性問題：
一、人民法院作出的準(zhǔn)予強制執(zhí)行的行政裁定，如何判斷是否符合《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的再審條件
《2018行政訴訟法司法解釋》第一百六十條、第一百六十一條規(guī)定，人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)對行政行為的合法性進(jìn)行審查，對于被申請執(zhí)行的行政行為存在明顯缺乏事實根據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益等情形的，應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。
以本案為例，C區(qū)自然資源與規(guī)劃局在E地塊土地性質(zhì)已轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐那樾蜗?，仍然認(rèn)定A公司違法占用集體土地并作出行政處罰，該具體行政行為事實不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤，因此，C區(qū)法院原審作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定明顯錯誤。C區(qū)法院在申訴和再審審查程序中，采信代理律師的意見，根據(jù)《行政訴訟法》第九十一條第二項之規(guī)定，認(rèn)可A公司再審申請符合“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的”，予以再審并糾正原審錯誤裁定。
二、已發(fā)生法律效力的非訴強制執(zhí)行行政裁定書如存在錯誤，應(yīng)采取何種方式予以救濟
《2018行政訴訟法司法解釋》第一百六十一條規(guī)定了行政機關(guān)（申請執(zhí)行人）對人民法院不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定有異議時的救濟途徑。但是，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋都沒有對已發(fā)生法律效力的非訴強制執(zhí)行裁定書存在錯誤的情形下，行政相對人（被申請執(zhí)行人）的救濟途徑予以規(guī)定。
《最高人民法院對〈當(dāng)事人對人民法院強制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴人民法院應(yīng)如何受理和處理的請示〉的答復(fù)》〔法行（1995）12號〕規(guī)定：“公民、法人和其他組織認(rèn)為人民法院強制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進(jìn)行審查。”宮步坦律師、張誠律師參照上述規(guī)定，對人民法院違法受理和審查行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，代表行政相對人（被申請執(zhí)行人）向人民法院提出申訴，推動人民法院審查本申訴案件并根據(jù)案情作出具體處理，成功實現(xiàn)對民營企業(yè)A公司的法律救濟方案。
三、人民法院再審審查中，是否可以準(zhǔn)許行政機關(guān)（申請執(zhí)行人）撤回行政強制執(zhí)行申請
本案中，C區(qū)法院在再審審查過程中，C區(qū)自然資源與規(guī)劃局認(rèn)識到其《行政處罰決定書》認(rèn)定的土地性質(zhì)有誤，主動要求撤回行政強制執(zhí)行申請。根據(jù)《2018行政訴訟法司法解釋》第一百六十條的規(guī)定，人民法院對于行政機關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查后，作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。但是，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋都沒有規(guī)定人民法院對行政機關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查后，可以作出“準(zhǔn)予申請人撤回強制執(zhí)行申請”的裁定。
《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等”，“本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。同時我們認(rèn)為，行政機關(guān)為盡快化解《行政處罰決定書》給民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的負(fù)面影響，主動要求撤回行政強制執(zhí)行申請，屬于行政機關(guān)對自己訴訟權(quán)利的一種處分，只要撤回行政強制執(zhí)行申請不損害國家利益、社會公共利益、他人合法權(quán)益，人民法院可以裁定“準(zhǔn)予申請人撤回強制執(zhí)行申請”。
【結(jié)語和建議】
作為全國首例經(jīng)過當(dāng)事人申訴后由法院院長依職權(quán)提請審判委員會決定再審并撤銷原土地管理行政處罰非訴強制執(zhí)行裁定的案件，承辦律師有效維護(hù)了民營企業(yè)的合法權(quán)益，是以個案推進(jìn)法治化營商環(huán)境的典型案例。同時，本案中關(guān)于非訴強制執(zhí)行裁定的再審標(biāo)準(zhǔn)具有典型意義，更對業(yè)已發(fā)生法律效力的非訴強制執(zhí)行裁定書的救濟途徑和審查處理方式具有開創(chuàng)性和案例示范意義。
另一方面，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋都沒有對已發(fā)生法律效力的非訴強制執(zhí)行裁定書存在錯誤的情形下，行政相對人（被申請執(zhí)行人）的救濟途徑予以規(guī)定。為有效維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，建議盡快明確和規(guī)定行政相對人對非訴強制執(zhí)行裁定書不服的救濟途徑，例如向上一級人民法院申請復(fù)議等。
