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山東省青島市城陽區(qū)野生動植物保護志愿者在白沙河入?？跐竦兀艢w一只救助的國家二級重點保護動物紅隼。 |
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新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，野生動物交易與濫食對公共衛(wèi)生安全構成的重大隱患，引發(fā)了全社會的高度關注。疫情所暴露出來的現行野生動物保護體系的短板和弱項，亟待在法律法規(guī)層面總結經驗教訓，并及時補充完善。
即將召開的十三屆全國人大常委會第十六次會議將審議關于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定草案。
我國現行法律中對野生動物保護作了哪些具體規(guī)定？如何加大對野生動物的司法保護力度？執(zhí)法司法實踐中還存在哪些短板？針對這些問題，記者進行了采訪。
禁止濫食野生動物成共識
2月15日，科技部社會發(fā)展科技司司長吳遠彬在國務院聯防聯控機制新聞發(fā)布會上介紹，通過新冠病毒溯源和傳播路徑研究，相關數據提示此次疫情可能與野生動物交易有關，而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。
“科學研究表明，近年來世界各地出現的新發(fā)傳染病，例如禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等，都和動物有關，統計數據發(fā)現有超過70%的新發(fā)傳染病來源于動物?！北本┐髮W保護生物學教授呂植說，這些病毒本來存在于自然界，野生動物宿主并不一定致病致死，但由于人類食用野生動物或侵蝕野生動物棲息地，使得這些病毒與人類的接觸面大幅增加，為病毒從野生動物向人類傳播創(chuàng)造了條件，從而危及公共衛(wèi)生安全。
記者發(fā)現，在現行法律體系中，直接涉及野生動物的法律主要包括野生動物保護法、漁業(yè)法、動物防疫法和進出境動植物檢疫法等，其中最主要的是野生動物保護法。有專家認為，盡管現行野生動物保護法對野生動物及其制品制作的食品有相關禁止性規(guī)定，但禁止范圍相對較窄，建議系統建構禁止食用野生動物管理制度。
“目前相關法律法規(guī)對野生動物食用和交易開的口子還比較大，難以控制公共衛(wèi)生風險?！眳沃脖硎?，如今，食用野生動物已非維持生存的必需，反而成了奢侈消費，“改變應該先從禁止食用野生動物做起，這不僅是道德倫理上的取舍，而且應當成為法律的規(guī)定。”
不過，雖然禁食“野味”已形成社會共識，但對法律中應該禁止到何種程度，仍存在一定爭議。有觀點認為，應當徹底禁止野生動物的食用和交易。但也有觀點認為，法律應妥善處理好濫食野生動物與合法食用，以及環(huán)境保護、食品安全與經濟發(fā)展等的關系。
“野生動物保護問題地方之間差異很大，法律實施的難度也不盡相同。建議地方立法可以先于國家立法進行，也可以制定嚴于國家立法的地方標準和方法。”中國人民大學法學院教授周珂表示，目前一些地方在禁食野生動物方面已有動作，天津市人大常委會2月14日通過了禁止食用野生動物的決定，很多地方也以正式文件的形式，明確在疫情期間禁止食用、交易野生動物。
最高人民檢察院第一檢察廳廳長苗生明表示，盡管法律已經規(guī)定為了食用而收購珍貴、瀕危野生動物及其制品的行為構成犯罪，但對于單純的食用行為并沒有法律方面的規(guī)制，僅從道德層面約束人們禁止食用野生動物，其效果是非常有限的，“建議對于明知是珍貴、瀕危野生動物及其制品而作為食材單純食用的，也要從立法層面將其納入規(guī)制范圍，對行為人予以行政處罰?！?/p>
部分潛在風險動物存在監(jiān)管“空白”
“立法中應確立野生動物普遍保護的理念，同時也要引入公共衛(wèi)生和健康的視角?！比涨?，中國法學會行政法學研究會提出，我國野生動物保護法所保護的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”（有重要生態(tài)、科學、社會價值）動物，在實踐中主要依賴于國家主管部門發(fā)布的重點保護野生動物名錄，“這一管理方式存在保護范圍過于狹窄，視角單一等問題?！?/p>
依照現行野生動物保護法的規(guī)定，該法所保護的野生動物范圍為“珍貴、瀕危和有益的、有價值的”野生動物，而蝙蝠、旱獺等具有潛在公共健康風險的物種，反而作為一般動物被排除在該法調整范圍之外。
“這樣的分類缺乏對動物多樣性的關照?！蹦祥_大學法學院副院長、教授宋華琳建議，應拓展法律所保護的范圍，依據野生動物生態(tài)功能與種群現狀等實行分級分類管理和保護。對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態(tài)、科學、社會價值的野生動物予以重點保護，設置相對更為嚴格的法律責任制度；同時也要對其他普通野生動物設定必要的保護。
不過，部分地區(qū)民間有食用野生動物的習慣，歷史上也圍繞野生動物的繁殖馴養(yǎng)、開發(fā)利用形成了規(guī)模不小的產業(yè)。一旦修改相關法律，是否會對他們產生嚴重的影響？
“野生動物保護與環(huán)境健康、公共衛(wèi)生和生物安全的關系在科學上還存在一定的不確定性，反映在立法上自然會出現爭議?！?nbsp;周珂說，特別是在禁止食用野生動物、限制野生動物產業(yè)發(fā)展等涉及經濟利益的問題上，分歧與爭論也比較激烈。
對此，呂植建議，不應再鼓勵對野生動物的商業(yè)性消費和貿易，對食用野生動物更要嚴格禁止，“此次疫情給人們的教訓深刻，應該借此機會，推動野生動物養(yǎng)殖行業(yè)逐漸退出市場?！眳沃脖硎?，眼下對一些繁育技術成熟、健康風險可控、擁有可持續(xù)繁育種群且無需從野外捕獲野生個體的動物，可以通過建立“白名單”的做法，允許繁育子二代以上的動物商業(yè)利用。
“野生動物保護屬于環(huán)境資源法的調整范圍，應當適用該領域法的理念和原則。”周珂建議，我國立法應當與《生物多樣性公約》中的風險預防原則相銜接，有針對性地制定相應規(guī)范，“同時，根據現行環(huán)保法規(guī)定的保護優(yōu)先原則，當經濟利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時，要將環(huán)境保護特別是涉及環(huán)境健康公共安全的利益放在首位?！?/p>
我國現行野生動物執(zhí)法網絡相對較弱
疫情發(fā)生以來，各地各部門迅速行動，查辦了一批野生動物違規(guī)交易案件。1月26日，市場監(jiān)管總局、農業(yè)農村部、國家林草局發(fā)布《關于禁止野生動物交易的公告》，決定自公告發(fā)布之日起至全國疫情解除期間，禁止野生動物交易活動。2月6日，市場監(jiān)管總局、公安部等五部門發(fā)出《關于聯合開展打擊野生動物違規(guī)交易專項執(zhí)法行動的通知》，堅決取締和嚴厲打擊疫情期間野生動物違規(guī)交易行為。
長期以來，涉野生動物違法犯罪活動屢禁不絕，宋華琳分析認為，現行野生動物保護法所設定的法律責任相對較輕，而從事野生動物非法交易活動利潤相對較高，違法者違法機會成本相對較低，因此違法者會鋌而走險，導致違法行為屢禁不絕，“應當考慮強化法律責任、捋順管理體制等方面的問題?！?/p>
“我國現行野生動物執(zhí)法網絡相對較弱，就野生動物監(jiān)管而言，林業(yè)和草原部門的監(jiān)管資源相對有限，而市場監(jiān)管部門要負責的監(jiān)管事項眾多，野生動物交易相對分散、隱蔽，很難進入監(jiān)管部門執(zhí)法的優(yōu)先順序?！彼稳A琳表示。
周珂也認為，我國野生動物保護和管理部門眾多、職能分散，在涉及環(huán)境健康與公共安全管理等重要問題上缺乏配合，造成了執(zhí)法效率差，“野生動物經營利用產業(yè)的監(jiān)管職責分屬不同部門，既難以協同監(jiān)管，發(fā)現問題又難以及時解決，造成野生動物保護不利和環(huán)境健康風險。”
法律銜接也是影響執(zhí)法效果的一個因素?！氨热缫吧鷦游锉Ｗo領域的‘兩法銜接’工作還不完善。”苗生明指出，目前，各地野生動物保護的行政主管機關移送刑事案件數量少，檢察機關監(jiān)督移送的案件也少，這在一定程度上是因為尚沒有在野生動物保護領域建立完備的行政執(zhí)法與刑事司法工作機制。
“野生動物在棲息地被非法獵殺，通過農貿市場、野味店、網絡社交平臺等渠道非法銷售，被食用、藥用或者作為寵物飼養(yǎng)等亂象，反映出野生動物保護法、動物防疫法等法律實施中存在執(zhí)法不嚴問題?！泵缟髡f，最高檢已經要求各級檢察機關結合公益訴訟檢察職能，注意發(fā)現野生動物保護中存在的監(jiān)管漏洞，積極穩(wěn)妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟。
宋華琳表示，在未來野生動物保護相關法律修改同時，還要關注野生動物保護法和動物防疫法、傳染病防治法、食品安全法等相關法律的銜接，對相關法律中關于野生動物保護及相應動物防疫、食品安全規(guī)定，需適時加以健全和完善。
