本網(wǎng)訊2021年1月22日，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修訂通過，自2021年7月15日起施行。此次修訂最大的亮點(diǎn)就是貫徹黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度進(jìn)步。新修訂的《行政處罰法》，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了行政處罰制度，為各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政提供了充分的法律依據(jù)，也是對行政執(zhí)法工作的更高要求。
2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會第二十五次常務(wù)委員會會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），并將于2021年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》在總結(jié)行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對行政執(zhí)法實(shí)際問題，進(jìn)一步豐富和完善了行政處罰的基本制度和規(guī)則，充分體現(xiàn)和鞏固了行政執(zhí)法領(lǐng)域取得的重大改革成果，為嚴(yán)格規(guī)范行政處罰的設(shè)定，保障行政處罰的有效實(shí)施提供了基本遵循，對各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了許多新的更高要求，對于大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義。學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會好，貫徹實(shí)施好新修訂的《行政處罰法》是各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)前和今后一段時期的重要任務(wù)，也是各級政府司法行政部門履行本級政府行政執(zhí)法監(jiān)督職能，指導(dǎo)、監(jiān)督行政執(zhí)法工作的一項(xiàng)重要職責(zé)。根據(jù)新修訂的《行政處罰法》和全國人大常委會法工委的起草說明，結(jié)合行政執(zhí)法與監(jiān)督工作實(shí)際，談幾點(diǎn)初步認(rèn)識。
一、全面認(rèn)識行政處罰的性質(zhì)和功能
原《行政處罰法》只對立法目的和立法宗旨作出規(guī)定，并未對行政處罰概念和定義作出明確規(guī)定。實(shí)踐中一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對行政處罰的性質(zhì)和作用沒有全面準(zhǔn)確理解，在思想認(rèn)識、實(shí)施處罰、履行程序、適用法律、把握處罰尺度等方面出現(xiàn)偏差，有的往往為了處罰而處罰，有的甚至背離了行政處罰的本來目的和功能，成為一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和個別執(zhí)法人員罰款牟利的手段。這次新修訂的《行政處罰法》第二條明確規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！边@一規(guī)定明確了行政處罰是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的性質(zhì)，結(jié)合第一條關(guān)于“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”的規(guī)定，可以較為全面地體現(xiàn)行政處罰的內(nèi)涵和外延，有利于準(zhǔn)確理解行政處罰的功能和作用。
對違法當(dāng)事人以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，一方面是旨在懲罰違法當(dāng)事人，目的在于通過制裁使當(dāng)事人不僅得不到違法利益，而且要利益受損或增加利益支出，為違法行為付出代價(jià)；另一方面也有預(yù)防和減少違法行為的功能，通過對違法當(dāng)事人的懲戒，使當(dāng)事人以后不敢違法，同時也是對潛在違法當(dāng)事人的警示，從而減少違法行為的發(fā)生，減少行政管理成本，保障法律法規(guī)得到全面有效實(shí)施，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序。在學(xué)習(xí)貫徹新修訂的《行政處罰法》中，要準(zhǔn)確理解行政處罰的性質(zhì)、功能和作用，準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法工作的定位，切實(shí)提高思想認(rèn)識。在部署工作、監(jiān)督指導(dǎo)、考核評估中既要圍繞中心工作注重執(zhí)法辦案數(shù)量和質(zhì)量，更要注重行政執(zhí)法的法律效果、社會效果和政治效果，防止片面追求處罰數(shù)量和罰沒收入。
二、準(zhǔn)確把握處罰與教育相結(jié)合原則
這次修訂《行政處罰法》在體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合原則方面作出許多新的規(guī)定，從行政處罰基本制度層面既保障行政執(zhí)法有力度，解決重大違法行為違法成本低、懲處力度不夠的問題，也同時保障行政執(zhí)法有溫度，實(shí)行無錯不罰、小錯輕罰。
（一）加大了執(zhí)法力度。一是增加處罰種類。在第九條中明確增加了“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”的處罰種類。相比罰款，這類限制行為的處罰比較重，對生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較大，體現(xiàn)了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的需要。二是明確要求沒收違法所得。在第二十八條第二款明確規(guī)定“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)”。這是在法律上第一次明確適用處罰種類的一般原則，也就是說行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施處罰時凡是有違法所得的，除應(yīng)當(dāng)退賠的外，都要沒收，以體現(xiàn)違法不能得利的原則。同時也是第一次在法律上明確違法所得是實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，這也是加大了違法的成本。三是加大重點(diǎn)領(lǐng)域處罰力度。在第三十六條第一款增加規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責(zé)期限由兩年延長至五年，體現(xiàn)了對人民群眾生命健康和金融安全的保護(hù)。上述規(guī)定是對嚴(yán)格執(zhí)法的新要求，與原有的規(guī)定相比有很大變化，需要各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合各自執(zhí)法實(shí)際抓緊完善有關(guān)處罰適用規(guī)則，加大對嚴(yán)重違法行為的懲戒力度，堅(jiān)決制止糾正侵犯人民群眾權(quán)益、危害經(jīng)濟(jì)社會秩序、損害公共利益和國家安全的違法行為，確保行政執(zhí)法要有力度。
（二）保障了執(zhí)法“溫度”。一是規(guī)定初違不罰、無主觀過錯不罰。在第三十三條第一款明確規(guī)定：“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰?！边@里有三個條件，初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正，缺一不可。在第三十三條第三款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹诘谌钸€明確了“對當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育”的要求。行政執(zhí)法的價(jià)值絕非“為罰而罰”，而是要達(dá)到預(yù)防違法的實(shí)際效果。行政處罰具有懲戒違法行為的性質(zhì)，同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對嚴(yán)重違法進(jìn)行嚴(yán)厲查處、嚴(yán)厲打擊，既是對違法者的懲戒，也是對潛在違法活動的警示。大力推行“柔性執(zhí)法”，對輕微違法者進(jìn)行說服教育、進(jìn)行勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴(yán)重違法行為、降低社會危害性的作用。這也是落實(shí)《行政處罰法》關(guān)于“處罰與教育相結(jié)合”原則的具體體現(xiàn)。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于在全國推行多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式工作的要求，下一步司法部將認(rèn)真組織推動落實(shí)新修訂的《行政處罰法》的這項(xiàng)規(guī)定，總結(jié)上海、浙江等地的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，以推行多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝饬P清單模式工作為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升執(zhí)法服務(wù)水平，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會秩序，優(yōu)化法治化營商環(huán)境。二是進(jìn)一步明確了從輕減輕處罰的規(guī)則。在第三十一條增加了“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰”的規(guī)定，在第三十二條增加了當(dāng)事人被“誘騙實(shí)施違法行為、主動供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為”的從輕減輕情形，并刪除了其他應(yīng)當(dāng)從輕減輕必須由法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的限制。這些規(guī)定為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中綜合考慮違法行為的社會危害性等因素直接作出從輕減輕處罰提供了法律依據(jù)，為執(zhí)法人員公正執(zhí)法提供了法律保障。三是增加從舊兼從輕適用規(guī)則。在第三十七條增加“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但是作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定”。這主要是基于近年來我國法律法規(guī)修改比較頻繁，管理對象、管理行為、違法行為的設(shè)定、社會危害性的考量等都在變化。規(guī)定從舊兼從輕的適用規(guī)則，有利于行政機(jī)關(guān)實(shí)施有效管理，也有利于現(xiàn)行法律法規(guī)的有效實(shí)施。此外，這次修訂《行政處罰法》在第四十二條專門增加了第二款強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”。各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《行政處罰法》的這一新要求，在實(shí)施行政檢查、調(diào)查取證、采取行政強(qiáng)制措施以及執(zhí)行處罰決定、依法實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行活動中，切實(shí)尊重和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，堅(jiān)決禁止暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法。對于不文明的執(zhí)法行為，當(dāng)事人可以依據(jù)《行政處罰法》第七十五條的規(guī)定，向上級機(jī)關(guān)或司法行政部門申訴或者檢舉，有關(guān)機(jī)關(guān)要及時制止和糾正，依法追究責(zé)任。
三、認(rèn)真執(zhí)行行政處罰程序規(guī)則
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定，除非《行政處罰法》授權(quán)單行法另有規(guī)定。本次修訂程序方面的調(diào)整較多，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)這些新要求修改配套規(guī)定，更新行政處罰文書，調(diào)整案卷評查標(biāo)準(zhǔn)和信息化系統(tǒng)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。貫徹落實(shí)這些新規(guī)定，需要從以下三個角度進(jìn)行把握。
（一）體現(xiàn)程序正當(dāng)?shù)囊蟆?/span>一是立案規(guī)定有原則、有例外。根據(jù)新增加的第五十四條第二款的規(guī)定，立案是法定程序，除當(dāng)場作出的行政處罰外，都必須立案。根據(jù)新增加的第六十條的規(guī)定，案件的辦理時限為90日，但有的重大復(fù)雜案件難以在90日內(nèi)辦結(jié)，因此，法律、法規(guī)、規(guī)章可以另行規(guī)定辦理時限。圍繞立案，還有最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄、立案依據(jù)公式、不立案監(jiān)督等關(guān)聯(lián)規(guī)定，實(shí)際形成了一個小的體系。二是回避不停止調(diào)查。本次修訂細(xì)化了回避情形，新增加的第四十三條明確回避情形為“有直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的”，但基于效率的考慮，回避決定作出之前，不停止調(diào)查或者實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)應(yīng)據(jù)此明確回避審查程序。三是擬作出的行政處罰內(nèi)容必須事先告知。根據(jù)第四十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的告知增加了處罰內(nèi)容的告知，實(shí)踐中需要明確告知涉及的行政處罰的具體種類，涉及罰款的，要明確數(shù)額。與之相配套的，本次修訂還進(jìn)一步拓展了不因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重處罰的規(guī)定，增加了“陳述”。四是聽證程序范圍擴(kuò)大并明確筆錄的強(qiáng)制力。長期以來，行政處罰的聽證使用頻率很低，有的地方城管綜合執(zhí)法局一年的聽證案件量都不到十件。根據(jù)第六十三條的規(guī)定，本次修訂擴(kuò)大了聽證范圍，將“沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物、降低資質(zhì)等級、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、其他較重的行政處罰”納入聽證范圍。此外，還明確聽證筆錄的強(qiáng)制拘束力，要求應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出決定，聽證筆錄不再是可有可無。
（二）體現(xiàn)信息社會的時代特點(diǎn)。一是非現(xiàn)場執(zhí)法不能只方便行政機(jī)關(guān)。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備對于提高執(zhí)法效率、緩解“人少案多”的矛盾、減少執(zhí)法現(xiàn)場對抗等具有重要意義，但實(shí)踐中也暴露出不少問題。本次修訂從控制權(quán)力、保障權(quán)益的角度進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。例如，根據(jù)第四十一條的規(guī)定，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點(diǎn)要向社會公布，記錄的違法事實(shí)除了符合真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確的要求，還要經(jīng)過人工審核。同時，行政機(jī)關(guān)要確保非現(xiàn)場執(zhí)法情況下當(dāng)事人能夠查詢、陳述和申辯。二是電子送達(dá)的關(guān)鍵是“送達(dá)地址確認(rèn)書”。送達(dá)難一直是困擾執(zhí)法的問題，本次修訂引入了司法實(shí)踐中的送達(dá)地址確認(rèn)書制度，根據(jù)第六十一條規(guī)定，可以采用傳真、電子郵件等方式送達(dá)行政處罰決定書等法律文書。行政機(jī)關(guān)要借鑒司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用好這項(xiàng)制度，切實(shí)提高監(jiān)管效率。
（三）體現(xiàn)效率行政的要求。一是突發(fā)事件中處罰程序也要關(guān)注權(quán)益保障。為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機(jī)關(guān)對違反突發(fā)事件應(yīng)對措施的行為，依法快速、從重處罰。一審稿曾規(guī)定“可以簡化程序”，后來刪除此條規(guī)定。因此，實(shí)施本條時要注意，告知、陳述、申辯等程序都不能省略。二是細(xì)化行政處罰協(xié)助制度。黨的十九屆五中全會對系統(tǒng)治理提出了明確要求。除了綜合行政執(zhí)法體制改革之外，本次修訂在第二十六條專門增加了行政處罰協(xié)助，以體現(xiàn)這一要求。
四、切實(shí)加強(qiáng)行政處罰行為監(jiān)督
實(shí)施行政處罰是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的重要方式，也是行政執(zhí)法的主要手段。行政執(zhí)法的好壞直接關(guān)系到法律法規(guī)的有效實(shí)施，關(guān)乎黨和政府形象。這次修訂《行政處罰法》在加強(qiáng)監(jiān)督方面也作出了一些新規(guī)定。
（一）建立評議考核制度。在第七十五條增加規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強(qiáng)對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施。”這是在一些地方探索實(shí)踐中取得不錯效果的基礎(chǔ)上增加規(guī)定的，目的是在加強(qiáng)處罰監(jiān)督的同時通過評議檢驗(yàn)行政執(zhí)法效果，通過考核建立督促約束激勵機(jī)制促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
（二）禁止罰沒與考核掛鉤。在第七十四條第三款增加規(guī)定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤?！边@是在原來規(guī)定罰沒收入全部上繳國庫的基礎(chǔ)上，針對一些地方和部門依然將罰沒收入作為考核執(zhí)法政績和年終評比的一項(xiàng)依據(jù)問題特別作出的強(qiáng)調(diào)性的規(guī)定。從法律層面嚴(yán)格禁止各種形式追求罰沒作為獎金福利的行為，防止行政處罰功能功利化。
（三）加大責(zé)任追究力度。在第七十六條增加了對執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員追究法律責(zé)任的情形，將違反委托規(guī)定、未取得執(zhí)法證件執(zhí)法、該立案不立案列入追責(zé)范圍。在第八十一條、第八十二條中將原來追究責(zé)任的一些限制性條件刪除了，實(shí)際上加大了行政機(jī)關(guān)有該制止違法行為不制止、該處罰不處罰、該移送司法機(jī)關(guān)不移送等情形的追責(zé)力度。
各地方和各部門要以學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施新修訂的《行政處罰法》為契機(jī)，進(jìn)一步完善執(zhí)法制度，改革執(zhí)法體制，健全執(zhí)法機(jī)制，改進(jìn)執(zhí)法方式，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法人員能力，提升執(zhí)法效能，為有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，促進(jìn)社會公平正義，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化提供良好法治環(huán)境和有力的法治保障。
