7月21日,《中國中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》公布?!稕Q定》提出300多項改革舉措,其中,對央地財政關(guān)系的調(diào)整備受關(guān)注。
市長、省長們最關(guān)心的是地方附加稅與消費稅,兩個萬億,讓人垂涎三尺。
——地方附加稅。
《決定》提出,適當加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例。研究把城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅,授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。
依據(jù)2023年數(shù)據(jù)粗略估算,三稅(費)合一,地方附加稅理論收入規(guī)模近萬億元。
2023年國內(nèi)增值稅和國內(nèi)消費稅收入合計約85450億元,按照教育費附加和地方教育附加(俗稱“稅上之稅”)總計5%費率估算,兩者理論上收入大概為4273億元。再加上2023年5223億元城建稅,三個待合并稅費合計約9496億元。
城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加,原是在增值稅和消費稅計稅基礎(chǔ)上附加征收,且都屬于地方財政收入,明確轉(zhuǎn)為地方附加稅,有利于穩(wěn)定地方財力。三稅(費)合并,有利于簡化征收、穩(wěn)定地方收入、提高地方稅收管理積極性。
地方財政收入主要靠央地共享稅,企業(yè)所得稅、個人所得稅、國內(nèi)增值稅都是中央地方五五分享。地方的獨立稅種主要是契稅、資源稅、印花稅等小稅種,2016年“營改增”后營業(yè)稅沒有了。基本上沒有設(shè)立適合地方的稅種。
房地產(chǎn)稅從屬性上看是最適合于作為地方稅的稅種。但20幾年過去了,房產(chǎn)稅仍未全面推出。
——關(guān)于消費稅。
《決定》提出,推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方,完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條,優(yōu)化共享稅分享比例。
2023年,消費稅收入規(guī)模達1.61萬億元,占整體稅收比重的8.9%,規(guī)模和占比僅次于增值稅(38.3%)和企業(yè)所得稅(22.7%)。在我國,消費稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)方所在地主管稅務(wù)機關(guān)繳納,收入完全歸屬于中央政府。
2024年上半年,唯一消費稅增長:增值稅35400億元,同比下降5.6%;消費稅8834億元,同比增長6.8%;企業(yè)所得稅25384億元,同比下降5.5%;個人所得稅7358億元,同比下降5.7%。
消費稅是以消費品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對象的各種稅收的統(tǒng)稱。自1994年在我國首次登臺以來,消費稅經(jīng)歷了多次重大調(diào)整,包括2006年消費稅制度改革、2008年成品油稅費改革、以及2014年稅目和稅率調(diào)整等。
最初,消費稅只針對煙、酒、成品油、小汽車等11類需要限制或調(diào)節(jié)的消費品。隨著經(jīng)濟和環(huán)保需求的變化,電池、一次性筷子、涂料、電子煙等高污染產(chǎn)品也納入征稅范圍。目前,消費稅共有15個稅目,稅率范圍從1%至56%不等。
現(xiàn)行的《消費稅暫行條例》最后一次修訂是在2008年,部分條款已不適應(yīng)當前市場環(huán)境。
目前消費稅的收入調(diào)節(jié)作用有限。部分曾經(jīng)的高檔消費品雖已成為大眾消費品,但仍為消費稅主要收入來源,而大量奢侈消費品如私人飛機、高檔家具,和消費行為如馬術(shù)、高檔會所娛樂休閑、豪華游輪旅游等未納入消費稅征收范圍。
除擴大征收范圍外,消費稅改革更重要的目的是補充地方財力以及引導(dǎo)地方政府推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。
2021年以來,房地產(chǎn)市場低迷導(dǎo)致土地出讓收入減少、以及化解地方債務(wù)壓力,都對地方政府財政收入形成壓力。在這一背景下,地方政府迫切需要尋找新的財源。
在“營業(yè)稅改增值稅”之后,地方政府主力稅種已經(jīng)缺失,2023年,地方稅種中最大的土地增值稅僅占當年地方稅收的8.3%。
消費稅改革早在2019年就有布局,國務(wù)院印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知,其中就提到“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”?!笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要中再度強調(diào),調(diào)整優(yōu)化消費稅征收范圍和稅率,推進征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。今年3月發(fā)布的預(yù)算草案提到,要在保持宏觀稅負和基本稅制穩(wěn)定的前提下,進一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),推動消費稅改革。
從國際經(jīng)驗來看,消費稅是地方財源的重要補充,國際上許多主要經(jīng)濟體如美國、法國、日本和韓國等都實施了消費稅的央地分成制度。比如,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)38個國家中有14個國家消費稅實施央地分成,2021年,地方政府占比平均為22.2%,其中,地方政府分成最高的是哥倫比亞(66.6%),其次是美國(64.4%)、法國(62.9%)。同處于東亞地區(qū)的日本和韓國,消費稅地方政府分成分別為26.5%和11.8%。
假設(shè)煙、酒和其他分類的消費稅,中央和地方各分成50%;成品油因為主要是大型央企進行生產(chǎn)和銷售,假設(shè)中央和地方分成比例為8:2;小汽車由于實名制登記以及地方需要提供相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的配套,假設(shè)地方分成比例為100%,在以上分配比例的假設(shè)基礎(chǔ)上,采用2023年消費稅基數(shù)測算,預(yù)計地方稅收增加超過7000億元,拉動地方財政收入約6個百分點。
消費稅改革的另一個方向是將征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)方轉(zhuǎn)移到批發(fā)商或零售商,意味著消費稅的稅收收入將更加貼近消費地,這一調(diào)整對于地方政府的收入激勵機制或許會產(chǎn)生深遠影響。
過去我國財稅體制對地方政府收入端激勵主要體現(xiàn)在供給端,在一定程度上造成了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中“重生產(chǎn)、輕消費”的目標導(dǎo)向,而供需失衡恰是當前中國經(jīng)濟面臨的主要矛盾之一。
當初將消費稅征收設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié),主要是為了減少征收難度,一旦征收環(huán)節(jié)后移,如何保證稅源不大量流失是一大挑戰(zhàn)。后移消費稅征收環(huán)節(jié)的一個前提是“征管可控”。
另一大挑戰(zhàn)是可能會加劇地區(qū)間的財力差距。如果消費稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為消費環(huán)節(jié)征收,那么像貴州茅臺這樣的產(chǎn)品,其消費稅將主要由消費地而非生產(chǎn)地獲得,這可能會導(dǎo)致生產(chǎn)地省份利益受損,而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則獲得更多的稅收。
消費稅“后移”對上海、貴州、云南、湖北、湖南等煙酒、汽車、石油生產(chǎn)加工大省的納稅額是負向拉動,而對廣東、山東、河南、浙江等人口和消費大省的納稅額形成正向貢獻。
假設(shè)消費稅全部征收后移,并按50% 的比例下劃地方,將分別增加東、中、西、東北地區(qū)省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。東部10省煙酒、成品油、汽車消費占全國消費將近一半,東部地區(qū)獲得稅收轉(zhuǎn)移絕對值較大。
稅法專家施正文提出,可以采取一種更加靈活的共享稅方式:可將油、煙、車、酒等大稅目由現(xiàn)行的中央稅改為共享稅,對共享稅中的地方收入,按照各地社會商品零售額的比例具體劃分給各個地方,從而增加地方稅收入,并引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)化發(fā)展方式,注重優(yōu)化營商環(huán)境。
拭目以待。