作為實施積極財政政策的重要工具之一，地方政府債券發(fā)行使用情況一直廣受社會關(guān)注。財政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，各地已發(fā)行新增地方政府債券28986億元，其中專項債券22167億元。地方債發(fā)行節(jié)奏加快、投向領(lǐng)域進一步優(yōu)化，有助于穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、補短板，為對沖疫情影響、促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定恢復提供了有力支持。
發(fā)行節(jié)奏明顯加快
三季度地方債發(fā)行節(jié)奏加快，使用結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，使用績效提升。從發(fā)行進度看，前三季度總體慢于去年同期水平，但第三季度新增地方債發(fā)行量明顯增加，共計發(fā)行14186億元，比第二季度有所增長。
中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕認為，地方債發(fā)行之所以呈現(xiàn)先慢后快特點，主要是出于兩方面考慮：一是保障重點項目的建設(shè)進度和資金需求，推動形成高質(zhì)量實物工作量，維護經(jīng)濟基本穩(wěn)定；二是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強專項債項目把關(guān)，適當放寬地方債發(fā)行時間要求，從源頭防范化解地方債風險。
從投向領(lǐng)域看，地方債使用結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，新增地方債券主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域，較好地保障了地方合理融資需求，補上民生領(lǐng)域短板，更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略。
值得注意的是，再融資債券發(fā)行規(guī)模有所增長。數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度已發(fā)行再融資債券25675億元，顯著高于去年同期水平。龍小燕認為，這是因為優(yōu)先支持在建項目工程的后續(xù)融資，防止出現(xiàn)半拉子工程，妥善化解存量債務(wù)。
經(jīng)全國人大批準，今年預算安排新增地方政府債務(wù)限額44700億元，比2020年略低，但仍高于2019年水平，體現(xiàn)了積極的財政政策更可持續(xù)，不急轉(zhuǎn)彎。目前財政部已下達今年新增地方政府債務(wù)限額42676億元，其中，一般債務(wù)限額8000億元，專項債務(wù)限額34676億元。
“盡快發(fā)債是推動形成實物工作量的先決條件，財稅、金融和發(fā)改部門要形成聯(lián)動，地方政府要抓緊落地落實，中央層面要加強監(jiān)督檢查，協(xié)力做好地方債券發(fā)行工作?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣表示。
專項債撬動有效投資
在穩(wěn)投資、穩(wěn)增長方面，專項債券具有“四兩撥千斤”的作用，用好今年安排的3.65萬億元新增專項債券，是推動經(jīng)濟平穩(wěn)運行的重要抓手。
今年我國宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定恢復，專項債券恢復常態(tài)化管理，發(fā)行時間要求適當放寬，上半年發(fā)行速度有所放緩，但隨著拉動有效投資需求的增長，加快專項債發(fā)行和使用進度，盡快形成實物工作量，成為當務(wù)之急。財政部預算司副司長李大偉近日表示，財政部將繼續(xù)加強對地方的指導，2021年新增專項債券額度盡量在11月底前發(fā)行完畢。
“進入三季度后，專項債發(fā)行步伐已明顯加快。9月份新增專項債券發(fā)行了5231億元，占9月發(fā)債總額的70.9%，占全年已發(fā)新增專項債的24%?！焙未辣硎?，專項債發(fā)行需要按照“資金跟著項目走”的原則，其發(fā)行和使用進度加快，意味著年底形成實物工作量有望達成。
專項債發(fā)行提速，為重大項目、重大戰(zhàn)略的推進提供了資金支持。數(shù)據(jù)顯示，前三季度全國地方發(fā)行的新增專項債券約五成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域重大項目；約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會事業(yè)領(lǐng)域重大項目；約二成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等領(lǐng)域重大項目，為帶動擴大有效投資、保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行發(fā)揮了重要作用。
為爭取明年專項債券早發(fā)行、早使用，不少地方已開始謀劃2022年專項債申報儲備工作。
例如，廣東云浮市召開專門工作會議，布置做好明年地方政府專項債券項目謀劃儲備工作；江西南昌市召開2022年專項債項目儲備工作協(xié)調(diào)推進會議，就明年專項債項目儲備的申報領(lǐng)域、申報要求等方面進行了梳理和強調(diào)，等等。
專項債發(fā)行的目的在于使用，在提速發(fā)行的同時，還需注重提質(zhì)增效用好籌集資金，加強監(jiān)督管理。中國財政科學研究院研究員白景明表示，要強化專項債券項目績效管理，對資金預算執(zhí)行進度和績效目標進行雙監(jiān)控，細化“借用管還”的全鏈條管理，“專項債的發(fā)行不能為了發(fā)債融資而發(fā)債融資，而是要確保債務(wù)資金能夠切實用到項目上，要保證國家重大戰(zhàn)略落實，真正保障民生”。
防范化解潛在風險
防范化解風險是地方債高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)行的必然課題。近年來，財政部不斷健全地方政府債務(wù)管理制度體系，壓實地方政府防范化解債務(wù)風險的主體責任，明確中央政府實行不救助原則，確保法定政府債務(wù)不出現(xiàn)任何風險。
不過，在實際發(fā)行使用中，部分地區(qū)仍然存在違規(guī)使用政府債券資金的問題，有的甚至用于“面子工程”，給地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展埋下了隱患。
何代欣認為，應(yīng)加強項目審核把關(guān)、落實剛性約束，對違法違規(guī)舉債建設(shè)形象工程、政績工程等行為嚴肅查處、從嚴問責。同時地方要提高風險意識，注意發(fā)債規(guī)模與本級財力掛鉤，減輕還本付息壓力。此外，今年以來大宗商品、能源資源類產(chǎn)品價格波動大，重大工程推進和預算執(zhí)行面臨挑戰(zhàn)，各地要及時做好工程預算預估和資金風險管理。
“當前地方政府債務(wù)風險總體可控。”龍小燕認為，未來可從三方面防患于未然：一是積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)存量風險，例如通過發(fā)行再融資債券、完善地方政府債務(wù)風險應(yīng)急處置機制等措施，妥善化解地方政府存量債務(wù)。二是防范地方政府債務(wù)增量風險，通過加強專項債券項目把關(guān)，敦促地方做好項目儲備、前期工作與融資收益平衡。三是可鼓勵地方采用本金分年償還、可提前贖回等方式優(yōu)化專項債券還款方式，按照項目與債券期限相匹配原則優(yōu)化債券期限結(jié)構(gòu)設(shè)計等。
在有效防范化解地方債風險的基礎(chǔ)上，還應(yīng)提高債券資金使用效率，充分發(fā)揮政府規(guī)范舉債對宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行的促進作用。
“要做好地方債項目儲備和前期準備工作，地方政府債券發(fā)行使用是有成本的，這就需要研究好項目設(shè)立的必要性，避免重復立項，避免低效益、不符合國家政策要求的項目?！卑拙懊鞅硎?。
龍小燕也建議，應(yīng)動態(tài)監(jiān)測資金撥付與項目進度，有關(guān)部門要協(xié)調(diào)解決項目建設(shè)推進難題，對于確實因準備不足或其他原因無法開工建設(shè)的，要簡化調(diào)整手續(xù)，盡快規(guī)范調(diào)整資金用途，將資金用于能夠高效形成實物工作量的項目上去。（經(jīng)濟日報記者 李華林）
