當(dāng)文物保護(hù)遇上項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，究竟是文物保護(hù)重要，還是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)重要?答案是明確的：文物保護(hù)重要。
國(guó)家早有明文規(guī)定文物保護(hù)具有優(yōu)先原則。但有些地方為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，在很大程度上忽視了文化建設(shè)。尤其面對(duì)當(dāng)?shù)匚奈锕袍E的發(fā)掘、保護(hù)時(shí)，往往呈現(xiàn)出粗魯、漠然的態(tài)度。文物保護(hù)常常被要求讓步項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。
2015年，由全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位浙江省紹興市“將臺(tái)山”越國(guó)貴族墓群引發(fā)的官民糾紛引發(fā)媒體關(guān)注。一場(chǎng)由文物保護(hù)帶來(lái)的訴訟，考驗(yàn)著地方政府在依法治國(guó)進(jìn)程中，先保護(hù)文物還是先開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的法治選擇。
施工地塊“觸及”國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)文物
據(jù)媒體報(bào)道，2013年12月，紹興市柯橋區(qū)宏洲置業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡(jiǎn)稱宏洲公司)以7687萬(wàn)元的拍下“四豐2號(hào)地塊”。2014年12月26日，就在宏洲公司剛剛施工不久后，卻收到紹興市柯橋區(qū)文化廣電新聞出版局下發(fā)的一份責(zé)令改正通知書。這時(shí)，宏洲公司才發(fā)現(xiàn)所拍得的地塊的施工竟然觸及了國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位越國(guó)貴族墓群，按照文物保護(hù)相關(guān)規(guī)定無(wú)法繼續(xù)開(kāi)發(fā)。
采訪中，宏洲公司工作人員表示從不知道這里還有一個(gè)越國(guó)貴族墓群，作為出讓方的紹興市國(guó)土資源局柯橋區(qū)分局亦承認(rèn)確實(shí)沒(méi)有告知宏洲公司這一情況，并稱未告知的理由是“和開(kāi)發(fā)建設(shè)無(wú)關(guān)”。
在拍得土地后，宏洲公司立即向紹興市國(guó)土局柯橋區(qū)分局及平水鎮(zhèn)政府申請(qǐng)平整土地，卻被告知四豐2號(hào)地塊在施工前，要進(jìn)行考古勘測(cè)，時(shí)間約為半年時(shí)間，紹興市國(guó)土局柯橋區(qū)分局及平水鎮(zhèn)政府承諾宏洲公司土地出讓金分2次繳納，待考古勘測(cè)結(jié)束后，宏洲公司繳納剩余出讓金后便可開(kāi)始著手辦理土地證。
宏洲公司工作人員說(shuō)，辦理土地證時(shí)，他們發(fā)現(xiàn)紹興市國(guó)土局柯橋區(qū)分局給的一堆資料里夾著一份他們從來(lái)都沒(méi)見(jiàn)過(guò)的《考古發(fā)掘協(xié)議書》，協(xié)議簽訂時(shí)間是2014年1月20日。協(xié)議書是紹興縣（現(xiàn)更名為柯橋區(qū)）平水副城建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司與浙江省文物考古研究所簽訂的，協(xié)議書約定由浙江省文物考古研究所對(duì)紹興縣平水副城四豐2號(hào)地塊范圍內(nèi)的古墓葬進(jìn)行考古挖掘，考古經(jīng)費(fèi)40萬(wàn)元由紹興縣平水副城建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司承擔(dān)，以供浙江省文物考古研究所包干使用。
“拿到這份協(xié)議書后，經(jīng)過(guò)多方了解，我們才得知四豐2號(hào)地塊內(nèi)并不是進(jìn)行考古勘測(cè)，而是將出讓地塊內(nèi)的古墓葬挖掘搬走，可以肯定的是，紹興市國(guó)土資源局柯橋區(qū)分局及平水鎮(zhèn)政府是知道四豐2號(hào)地塊內(nèi)有古墓葬的，而且當(dāng)時(shí)共清理出戰(zhàn)國(guó)至宋代墓葬數(shù)十余座，出土青銅器、鐵器、玉器、陶器和青瓷器等各類文物，這些網(wǎng)上都可以查到。他們就是擔(dān)心我們施工挖到這些古墓葬后項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)，用考古勘測(cè)的幌子欺騙我們，直到他們挖走古墓葬，才將土地交給我們?！焙曛薰镜墓ぷ魅藛T表示。
究竟是誰(shuí)在破壞全國(guó)重點(diǎn)文物單位?
取得土地后，宏洲公司即委托設(shè)計(jì)院按規(guī)劃條件書要求設(shè)計(jì)方案和圖紙。2014年5月22日設(shè)計(jì)方案通過(guò)規(guī)劃部門的專家評(píng)審后，即委托進(jìn)行了地質(zhì)勘探，和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，評(píng)估顯示，山地高差大，落差大的地方達(dá)30米，需進(jìn)行山體邊坡支護(hù)，放坡范圍1:1.5，否則無(wú)法保證項(xiàng)目施工和住戶的生命財(cái)產(chǎn)安全。宏洲公司提出，邊坡支護(hù)屬于紅線外，公司無(wú)權(quán)動(dòng)用征地紅線外的土地，也無(wú)義務(wù)來(lái)做邊坡支護(hù)設(shè)計(jì)施工，如若政府提供土地和資金，公司也可以協(xié)助完成邊坡支護(hù)。
紹興市國(guó)土局柯橋分局對(duì)宏洲公司提出的問(wèn)題不予理睬，規(guī)劃也推諉并壓著宏洲公司提交的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案不批，宏洲公司多次致函國(guó)土、規(guī)劃、平水鎮(zhèn)政府，要求協(xié)調(diào)解決和加快規(guī)劃方案審批，無(wú)一家回復(fù)。2014年8月11日召開(kāi)國(guó)土規(guī)劃聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議已同意上報(bào)方案，但因邊坡支護(hù)用地和費(fèi)用問(wèn)題遲遲不予蓋章確認(rèn)。最后，宏洲公司無(wú)奈，找平水鎮(zhèn)政府協(xié)商，雙方根據(jù)國(guó)土規(guī)劃聯(lián)席會(huì)議精神，于2014年9月2日達(dá)成《備忘錄》，《備忘錄》載明：由鎮(zhèn)政府在征地線外征用15米專門用于地質(zhì)災(zāi)害治理，土地權(quán)仍屬平水鎮(zhèn)政府，政策處置由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，支護(hù)方案設(shè)計(jì)和治理費(fèi)用由公司承擔(dān)。宏洲公司同意承擔(dān)邊坡支護(hù)費(fèi)用后，規(guī)劃部門最終確認(rèn)了宏洲公司的設(shè)計(jì)方案。
15米邊坡放坡作業(yè)開(kāi)始前，宏洲公司通知鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)里安排規(guī)劃部門前來(lái)測(cè)量定位，劃定了15米作業(yè)范圍。
就在施工不久后的2014年12月26日，紹興市柯橋區(qū)文化廣電新聞出版局對(duì)宏洲公司下達(dá)責(zé)令改正通知書，稱宏洲公司挖土作業(yè)已損壞越國(guó)貴族墓本體，要求立即停工。當(dāng)日下午，平水國(guó)土所也下達(dá)了停工通知，稱宏洲公司擅自違法開(kāi)采。
“這怎么又成了我們擅自違法開(kāi)采，支護(hù)方案設(shè)計(jì)是他們審批的，本不該是我們承擔(dān)的治理費(fèi)，他們壓著我們的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案不批做要挾，要求我們承擔(dān)，可為了讓項(xiàng)目順利進(jìn)行，我們認(rèn)了。但是按照他們審批的方案支護(hù)，反而成了我們?cè)谄茐奈奈?紹興市國(guó)土局柯橋區(qū)分局在出讓該地塊時(shí)，未經(jīng)文物部門審批同意，刻意隱瞞該地塊不僅與國(guó)保文物將臺(tái)山越國(guó)貴族墓相鄰且與保護(hù)范圍和建控地帶存在重合的行為，嚴(yán)重違反《文物保護(hù)法規(guī)》及地方相關(guān)規(guī)定，才是致使國(guó)保文物遭受破壞的根源?！焙曛薰竟ぷ魅藛T說(shuō)。
柯橋國(guó)土部門不知道國(guó)務(wù)院文件?
宏洲公司工作人員告訴記者，2014年12月26日停工后，平水鎮(zhèn)政府和紹興市國(guó)土局柯橋分局卻分別于2015年1月6日和5月28日下達(dá)通知催促我們加緊開(kāi)發(fā)施工、開(kāi)工建設(shè)，否則就追究我們的違約責(zé)任。
宏洲公司表示不會(huì)開(kāi)工。因?yàn)橐坏╅_(kāi)工，勢(shì)必要承擔(dān)破壞國(guó)家重點(diǎn)文物的責(zé)任，這個(gè)責(zé)任誰(shuí)也擔(dān)不起?！拔奈锸菄?guó)家的，誰(shuí)也無(wú)權(quán)破壞，作為地方政府部門，紹興市國(guó)土局柯橋區(qū)分局和平水鎮(zhèn)政府更應(yīng)該依法保護(hù)，而不是僅僅為了地方自身的利益置國(guó)家重點(diǎn)文物于不顧?！?/p>
一邊是地方為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展將與文物保護(hù)區(qū)部分重疊的土地出讓給開(kāi)發(fā)商，一邊是開(kāi)發(fā)商按照支護(hù)規(guī)劃方案施工觸碰文物保護(hù)區(qū)被迫停工;一邊是文物部門下文要求停止施工，一邊是政府部門下文要求繼續(xù)恢復(fù)施工。不知道在地方政府的眼里，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和文物保護(hù)哪個(gè)重要?
2016年9月21日，柯橋區(qū)國(guó)土分局土地利用科俞科長(zhǎng)告訴記者，所出讓的土地，不存在與古墓群重疊的情況，我們是按平水鎮(zhèn)規(guī)劃所提供的規(guī)劃圖來(lái)規(guī)劃建設(shè)用地的，規(guī)劃所的紅線圖沒(méi)有標(biāo)注有國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位，柯橋區(qū)文保所也沒(méi)有告知我們附近有國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位。俞科長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)說(shuō)，土地出讓在前，文物保護(hù)單位的公布在后。
對(duì)此，柯橋區(qū)文物保護(hù)管理所所長(zhǎng)汪永祥并不認(rèn)可俞韜的說(shuō)法：“國(guó)土局說(shuō)他們不知道那里有國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位，這是不可能的?！?/p>
汪永祥說(shuō)，早在國(guó)土局出讓該地塊之前的2013年9、10月，當(dāng)時(shí)就已告知平水鎮(zhèn)政府我們要對(duì)國(guó)家重點(diǎn)文物單位越國(guó)貴族墓群進(jìn)行保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶的劃定。國(guó)務(wù)院在2013年3月5日就已經(jīng)公布了全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位名單(國(guó)發(fā)【2013】13號(hào))。
保護(hù)范圍圖形狀“怪異”
汪永祥表示，劃定文物保護(hù)范圍首先是要求不能破壞文物原貌，所以一般情況下，古墓群保護(hù)區(qū)的劃定都是按照地貌來(lái)劃定，即沿著山腳來(lái)劃定。在劃定保護(hù)區(qū)時(shí)，我們還特意征求了一下平水鎮(zhèn)政府的意見(jiàn)，當(dāng)時(shí)平水鎮(zhèn)政府說(shuō)那塊地(四豐2號(hào))要掛牌出讓，文物保護(hù)區(qū)要讓出來(lái)，畢竟我們也不想跟他們有什么矛盾，以后還有很多工作需要他們協(xié)調(diào)，我們就說(shuō)好好好，所以最后才把西邊原本不規(guī)則的保護(hù)區(qū)畫成直線(西面以70.4米山頂為基準(zhǔn)向西延伸100米為界)。
2011年1月7日，浙江省人民政府公布了第六批省級(jí)文物保護(hù)單位名單，紹興越國(guó)貴族墓群位列其中。
汪永祥對(duì)記者表示，越國(guó)貴族墓群申報(bào)浙江省級(jí)文物保護(hù)單位時(shí)并沒(méi)有劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。
但汪永祥這一說(shuō)法遭到浙江省文物局的否定。浙江省文物局文物處工作人員趙勇在接受記者采訪時(shí)明確表示，如果沒(méi)有保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶劃定方案是不可能批準(zhǔn)的。
浙江省文物局下發(fā)的《關(guān)于做好第六批省級(jí)文物保護(hù)單位申報(bào)推薦工作的補(bǔ)充通知》(浙文物函[2010]第27號(hào))中亦明確規(guī)定：“第六批省級(jí)文物保護(hù)單位申報(bào)推薦材料應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是所在地人民政府推薦報(bào)告;二是所在地人民政府關(guān)于同意申報(bào)推薦對(duì)象保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶劃定方案的函;……”
但柯橋區(qū)政府相關(guān)單位沒(méi)有給記者提供申報(bào)省級(jí)文物保護(hù)單位時(shí)的“申報(bào)推薦對(duì)象保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶劃定方案的函”，記者到浙江省文物局申請(qǐng)?jiān)絿?guó)貴族墓群當(dāng)時(shí)批準(zhǔn)為省級(jí)文物保護(hù)單位的“批復(fù)材料”，浙江省文物局以記者誤寫為由未予答復(fù)。
記者從浙江省文物局“紹興越國(guó)貴族墓之將臺(tái)山越國(guó)貴族墓(國(guó)保)”保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶圖上看到，其保護(hù)范圍東、南、北三面均為曲線形狀，西面則成為了直線。建設(shè)控制地帶東、南、北三面均以保護(hù)范圍為基準(zhǔn)向外延伸50米，唯獨(dú)和出讓地塊相鄰一側(cè)的西面，以保護(hù)范圍為基準(zhǔn)向外延伸了5米。(如圖)
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據(jù)宏洲公司工作人員講，他們到浙江省文物局咨詢相關(guān)問(wèn)題，一工作人員也對(duì)他們表示，西面之所以那樣劃線，是因?yàn)榈胤秸疄榱顺鲎屇且粔K的土地。這樣的表述也從文保所汪永祥那里得到了證實(shí)。
專家：文物保護(hù)調(diào)查清楚前地塊不能用于商業(yè)出讓
對(duì)于這樣一塊有爭(zhēng)議的地塊，宏洲公司委托律師就地塊沒(méi)有經(jīng)文物部門批準(zhǔn)已經(jīng)出讓、出讓后在該地塊內(nèi)發(fā)掘出2500年前的墓葬有數(shù)十座之多以及現(xiàn)在批準(zhǔn)的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的圖等問(wèn)題咨詢了國(guó)家文物局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)何戍中。
何戍中表示，很顯然，這個(gè)地塊與文物保護(hù)單位“紹興越國(guó)貴族墓群•將臺(tái)山越國(guó)貴族墓”存在緊密的關(guān)系，極有可能屬于這個(gè)文物點(diǎn)的本體部分，這些情況應(yīng)當(dāng)徹底調(diào)查清楚，然后依法科學(xué)劃定公布它的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，在此之前，這個(gè)地塊不能用于商業(yè)出讓，不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
何戍中表示，現(xiàn)在有建控地帶的劃定于文物保護(hù)是不利的，不符合法律對(duì)建設(shè)控制地帶劃定的基本要求，是否合理需要現(xiàn)場(chǎng)核查。通常，5米的間距，起不到建設(shè)控制的作用，這是常識(shí)。
據(jù)記者了解，2016年7月4日，紹興德鴻土地勘測(cè)規(guī)劃咨詢服務(wù)有限公司受浙江省紹興市中級(jí)人民法院司法鑒定委托，對(duì)涉案平水鎮(zhèn)四豐2號(hào)地塊的建設(shè)用地紅線、征地紅線與紹興越國(guó)貴族墓群——將臺(tái)山越國(guó)貴族墓群的保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶是否重合進(jìn)行鑒定。鑒定結(jié)果為平水鎮(zhèn)四豐2號(hào)地塊的建設(shè)用地紅線、征地紅線與紹興越國(guó)貴族墓群——將臺(tái)山越國(guó)貴族墓群的保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶均有重合。
另?yè)?jù)知情人透露，這個(gè)“四豐2號(hào)地塊”所在的地塊在2009年4月28日曾經(jīng)辦過(guò)一個(gè)神秘的“土地使用證”，面積要大的多，把村民住宅都包括在內(nèi)了。
