住建部近日發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見(jiàn)稿）》，面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)稿進(jìn)一步明確了城管執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍涉及6個(gè)方面，其中，“在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車(chē)輛的行政處罰權(quán)”一項(xiàng)引發(fā)輿論爭(zhēng)議。城管“貼條”其實(shí)并不新鮮，早在十幾年前，國(guó)務(wù)院就曾授予過(guò)城管部門(mén)相關(guān)權(quán)力，但落實(shí)效果甚微。“貼條”意味著交管權(quán)力的“出讓”，而權(quán)力的讓渡必然會(huì)引發(fā)相關(guān)重疊問(wèn)題。另外，城管近年來(lái)執(zhí)法形象飽受詬病，本身存在的問(wèn)題已不小，此番“重申權(quán)力”給自己“二次加碼”，能抗得住嗎？
權(quán)力重疊 或?qū)е聢?zhí)法不作為
實(shí)際上，早在2002年時(shí)，國(guó)務(wù)院就曾發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，明確把“貼條”權(quán)交給過(guò)城管執(zhí)法局。決定當(dāng)時(shí)提出，城管部門(mén)“相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍”包括“公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)”。此次征求意見(jiàn)稿只是將原來(lái)的決定內(nèi)容再次重申。
但是過(guò)去這么多年來(lái)，因涉及利益權(quán)衡和相關(guān)法律問(wèn)題，有些城市的交管部門(mén)交出了權(quán)力，但大部分城市則沒(méi)有交出。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波對(duì)媒體解釋稱(chēng)，交管部門(mén)的一部分權(quán)限被劃歸到城管部門(mén)，本質(zhì)上相當(dāng)于綜合權(quán)限。
目前來(lái)看，意見(jiàn)稿的發(fā)布更多體現(xiàn)在住建部自我立場(chǎng)上，住建部自己出臺(tái)的辦法，對(duì)其他部門(mén)幾乎起不到作用。
根據(jù)《道路交通安全法》規(guī)定，城市道路的主管部門(mén)是公安機(jī)關(guān)的交通管理部門(mén)，而人大制定的法律比國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)權(quán)威性更大，由此形成了兩家都具備違規(guī)停車(chē)的處罰權(quán)。
《道路安全法》既沒(méi)有規(guī)定交通處罰權(quán)可以私下授予其他部門(mén)，也沒(méi)有允許其他部門(mén)可以同時(shí)具備處罰權(quán)。但是政府部門(mén)考慮到行政執(zhí)法效率，把盡量多的行政處罰權(quán)歸到一個(gè)部門(mén)管理，避免政出多頭。
長(zhǎng)期從事城管工作研究的南京城管隊(duì)員“橋上人家”（網(wǎng)名）對(duì)此指出，城管是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，需要集中行使相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)，但相關(guān)部門(mén)又未必肯放權(quán)。而同時(shí)，相關(guān)部門(mén)覺(jué)得難管的執(zhí)法權(quán)，反倒非常愿意交給城管。比如違建的具體查處在城管，但規(guī)劃審批權(quán)在規(guī)劃部門(mén)，街頭無(wú)證小販歸城管查處，但執(zhí)照管理在工商部門(mén)等。
過(guò)去十幾年來(lái)慘淡的落實(shí)效果已然證明，理想敵不過(guò)現(xiàn)實(shí)。最為殘酷的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，或許就是權(quán)力在讓渡和執(zhí)行過(guò)程中存在的重疊和利益交集問(wèn)題。
權(quán)力重疊引發(fā)的直接問(wèn)題就是重復(fù)作為或不作為的問(wèn)題。
重復(fù)作為自不必說(shuō)，一則浪費(fèi)行政能力，二則給民眾生活帶來(lái)不便；不作為則主要表現(xiàn)在互相責(zé)任推脫上，如果雙方都認(rèn)為對(duì)方在相關(guān)問(wèn)題上應(yīng)負(fù)主責(zé)，或?qū)?dǎo)致誰(shuí)都不作為的后果，影響城市管理有序推進(jìn)。
形象不佳 難代替交警威嚴(yán)
權(quán)力重疊只是一方面，近年來(lái)城管“惡霸”似的形象遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與交警相提并論，對(duì)于民眾而言，賦予其更多執(zhí)法權(quán)無(wú)疑是助長(zhǎng)了氣焰。
城管隊(duì)伍素質(zhì)一直存在隱憂(yōu)，這是民眾擔(dān)憂(yōu)其能否勝任的主要原因。
城管人員屬于公務(wù)員，但許多地方僅限于編制，往往采取行政與事業(yè)混編、混崗的辦法。對(duì)城管系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，因?yàn)楣ぷ鲏毫^大，往往大量聘用協(xié)管人員（目前全國(guó)城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約有100多萬(wàn)人）。規(guī)模龐大的城管大軍構(gòu)成復(fù)雜，缺乏規(guī)范執(zhí)法的職業(yè)培訓(xùn)和制度約束，極易產(chǎn)生野蠻執(zhí)法。另外，城管之法雖很寬泛，但又不專(zhuān)業(yè)。雖涉及幾十部法律和政府規(guī)章，但統(tǒng)一的、高位階的城管法律卻長(zhǎng)期缺失。城管在執(zhí)法過(guò)程中往往是“借法執(zhí)法”，長(zhǎng)久以來(lái)，一來(lái)難以服民心，二來(lái)城管本身也容易漠視法律，把自己當(dāng)成權(quán)力的享有者。
“橋上人家”發(fā)文稱(chēng)，每名城管在執(zhí)法時(shí)都會(huì)面臨三重標(biāo)準(zhǔn)：群眾訴求、法律規(guī)定與領(lǐng)導(dǎo)命令。遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中三者經(jīng)?；ハ鄾_突，城管不是簡(jiǎn)單的執(zhí)“法”，而是在情（民生）、法（法律）、權(quán)（上級(jí)）三者之間進(jìn)行抉擇。文章認(rèn)為城管虧在情上，輸在法里，追著權(quán)跑！
相比城管而言，交管部門(mén)更顯權(quán)威合法。過(guò)去，交管部門(mén)作為交通管理的法定主管部門(mén)，對(duì)違法停放的車(chē)輛依法進(jìn)行處罰，早已被社會(huì)公眾所“接受”，但現(xiàn)在將權(quán)力轉(zhuǎn)移到了城管身上，民眾會(huì)質(zhì)疑城管的有無(wú)“執(zhí)法權(quán)”。另外公眾已經(jīng)形成了交通管理交通的定式思維，城管如果違法處罰，最終公眾質(zhì)疑的是交管部門(mén)而非城管部門(mén)。
有言論稱(chēng)，對(duì)于城管執(zhí)法而言，就違法停放的機(jī)動(dòng)車(chē)的行政處罰權(quán)，從無(wú)到有，這種職能變更需要給社會(huì)公眾一個(gè)心理“緩沖區(qū)”，同時(shí)更需文明執(zhí)法，如果執(zhí)法“粗暴依舊”，民眾對(duì)其“抵觸”將會(huì)變得更大。
如此授權(quán)！ 城管已負(fù)重積累
城管部門(mén)此次明確執(zhí)法行政處罰權(quán)范圍的6個(gè)方面，“貼條”權(quán)盡管在原則上屬于重申，但整體意義上仍被看作是又一次的“擴(kuò)權(quán)”行為。
根據(jù)1996年頒布的《行政處罰法》關(guān)于“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定，城管綜合執(zhí)法開(kāi)始試點(diǎn)并逐步在全國(guó)推行，至今已有19年時(shí)間?！熬C合”二字可見(jiàn)城管管轄范圍之“大”。某地城管人員曾無(wú)奈調(diào)侃：“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣。”
中國(guó)青年報(bào)去年的一篇報(bào)道顯示，在南京，文廣新、旅游、園林、規(guī)劃、公安交管等部門(mén)共33項(xiàng)處罰權(quán)歸城管局；在西安，容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、違法建設(shè)、渣土清運(yùn)、社會(huì)噪音污染、停車(chē)秩序規(guī)范、占道勞務(wù)市場(chǎng)管理、流浪乞討勸離救助等都?xì)w城管負(fù)責(zé)；在上海，城管行政執(zhí)法權(quán)包括11個(gè)方面，共167項(xiàng)，除了市容、環(huán)境、綠化、水務(wù)、工商、建設(shè)、規(guī)劃等方面，還要管理公共場(chǎng)所招牌文字使用是否規(guī)范、寵物隨地便溺、居民飼養(yǎng)雞鴨鵝兔等細(xì)枝末節(jié)的事情；北京市城管執(zhí)法權(quán)更是多達(dá)14個(gè)方面300多項(xiàng)，并且每隔幾個(gè)月還要調(diào)整一次。
城管部門(mén)自身其實(shí)也頗感無(wú)奈，只因?yàn)槌枪苓@個(gè)“籃子”越編越大，東西裝的越來(lái)越多，擔(dān)子便越來(lái)越沉。相對(duì)集中行政處罰權(quán)固然好，但考慮到城管部門(mén)自身已然負(fù)重積累，這樣的光榮授權(quán)無(wú)疑讓其“亞歷山大”。
城管部門(mén)與其進(jìn)一步“擴(kuò)權(quán)”，倒不如“限權(quán)”，這是近年來(lái)專(zhuān)家普遍的觀點(diǎn)。一味地?cái)U(kuò)權(quán)不僅會(huì)導(dǎo)致濫權(quán)，甚至執(zhí)法人員違法事情的發(fā)生，更重要的是偏離了城市管理精細(xì)化的方向。而對(duì)于“限權(quán)”，首先還是要制度先行，明確城管執(zhí)法邊界、保護(hù)手段和監(jiān)管手段。同時(shí)政府更應(yīng)統(tǒng)籌所有相關(guān)職能部門(mén)權(quán)力分配，分解城管權(quán)利，重塑城管運(yùn)行機(jī)制，將城管導(dǎo)入規(guī)范化軌道。
