有一次，我乘出租車回家。司機知道了我是個大學(xué)教授，就問我對外來人口的看法，是不是外來人口太多了？我知道他問我這個問題其實心里是有答案的，他一定是認為外來人口太多了。我反問他，你有沒有想過，外來人口多并不是件壞事？他面露疑惑的神情，于是我追問了一句，你有沒有想過，以后誰為你養(yǎng)老？
誰為大城市養(yǎng)老？
以上海為例，截至2011年底，全市戶籍60歲以上老年人口達347.76萬，占總?cè)丝诘?4.5%。預(yù)計到2015年末，戶籍60歲及以上老年人口將超過430萬，比例接近戶籍人口總數(shù)的30%。在上海這樣的城市，人口的老齡化不只是計劃生育的結(jié)果，事實上，在經(jīng)濟發(fā)展不斷提高的過程中，生育成本和扶養(yǎng)成本的上升已經(jīng)成為人們不愿多生孩子的重要原因。收入水平高伴隨著老齡化和少子化，這是世界普遍趨勢。而另一方面，人口的健康水平不斷提高，到2014年末，上海的人均期望壽命已經(jīng)達到82.29歲。
一方面，人口老齡化成為必然趨勢，另一方面，一部分高收入的上海市民甚至還在向外移民，未來誰來為上海人養(yǎng)老？出租車司機反問我，我們不是每個人都在個人賬戶里交了養(yǎng)老金了嗎？我向他解釋道，是的，你是有個養(yǎng)老金的個人賬戶，但你的養(yǎng)老金賬戶實際上只是一個記賬的賬戶，里面的數(shù)字作為個人在退休后享受養(yǎng)老金水平的計算依據(jù)，而實際上，賬戶里的錢已經(jīng)被用來支付給當下的老年人了。而今天工作的一代退休后，他們的養(yǎng)老將要靠那時候的工作一代。幾年前，在嚴峻的老齡化趨勢之下，上海的養(yǎng)老金常常入不敷出，每年需要財政大量補貼。上海市社保局的數(shù)據(jù)顯示，2010年上海的養(yǎng)老金余額是-103.54億元，但在2011年就變成了211.61億元。在老齡人口越來越多的情況下，為何社保資金年度余額會由負變正？根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，從2010年到2011年，上海市的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)有一個不同尋常的增加，參保人數(shù)由542.87萬人猛增為926.93萬人，增長率幾乎達到70%。這與上海市政府自2011年7月起實施的社保新政有關(guān)。根據(jù)2011年6月下發(fā)的《上海市人民政府關(guān)于外來從業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》，原本強制繳納的來滬就業(yè)人員綜合保險變成強制繳納的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。于是，那些本來繳納綜合保險的都變成了繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，當年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳納增加人數(shù)為384萬人，這與2010年繳納來滬就業(yè)人員綜合保險的404萬人的數(shù)量大致吻合。
扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金入不敷出的局面當然有很多辦法，比如推遲退休年齡、降低養(yǎng)老金的支付水平等，但是，這些辦法均是全國性的政策。對于一個地區(qū)來說，更為重要的解決辦法有兩條，一是要提高勞動生產(chǎn)率，二是要使人口的年齡結(jié)構(gòu)年輕化。通俗地說，就是要讓未來的工作一代掙錢的能力更強，讓每一個人平均能夠負擔的老人更多，同時，要讓能夠掙錢的人更多。所以，答案就出來了，在大城市人口預(yù)期壽命不斷提高的情況下，必須通過城市的擴容來引入更為年輕的人口來緩解人口老齡化趨勢，不至于讓未來的老年人老無所養(yǎng)。
其實，由于當下的養(yǎng)老體系還沒有做到全國的統(tǒng)籌，雖然上海的戶籍人口老齡化問題非常嚴重，但如果將非本地戶籍的常住人口計算在內(nèi)，上海、北京這樣一些人口流入地反而是人口年齡結(jié)構(gòu)比較好的，在上海，勞動年齡人口中已經(jīng)有一半是外來人口了。而在人口流出地，養(yǎng)老金入不敷出的問題反而比較嚴重。全國范圍內(nèi)，退休年齡太低，導(dǎo)致養(yǎng)老金入不敷出的問題，這已經(jīng)在通過推遲退休年齡來緩解了。而對于相對問題更為嚴重的人口流出地來說，要進一步緩解養(yǎng)老危機，那就只能是在全國范圍內(nèi)逐步推行養(yǎng)老體系的一體化，在全國水平上尋求養(yǎng)老金的收支平衡。
我把上面這些道理說給送我回家的司機聽，他說，“老師啊，你解開了我藏在心里五年的疑惑，過去我太狹隘了，只想到外地人來了搶了我們的工作。現(xiàn)在我明白了，我們要想二十年以后的事，要想以后上海怎么發(fā)展，以及誰來為我們養(yǎng)老的問題?！?/span>
你看，很多事情，大家之所以反對，還是因為道理沒有講清楚。如果擺事實，講道理，是可以講得清楚的。
農(nóng)民工市民化的錢哪來？
今天，在中國的發(fā)展過程中，有很多的現(xiàn)實問題都與我們在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展上的思想不夠解放有關(guān)，與土地和戶籍制度的改革不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的趨勢有關(guān)。今天人們已經(jīng)形成了一個共識，要讓農(nóng)民致富，就要讓更多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進城，但這里，還有一個在哪進城的問題。江蘇北部的一個城市的文件里寫道，當?shù)匾粋€農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€城市居民，平均需要投入15-20萬，包括公共和個人的投入。今后10年需要轉(zhuǎn)移160多萬農(nóng)民進城，這樣算下來需要投入2400億到3200億，這么大的投資規(guī)模，政府財力根本無法支撐。這樣的困惑完全是因為人們將“城市化”狹隘地理解為“就地城市化”，如果農(nóng)民可以異地城市化，并且將他們的宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標帶到建設(shè)用地產(chǎn)值最高的地方去，換取那里的戶籍、社會保障和公共服務(wù)，那個蘇北城市的困惑是不是就迎刃而解了？
不僅如此，類似上面蘇北某市的市民化成本計算方式極其荒謬，農(nóng)民市民化的成本被嚴重地夸大了。據(jù)2012年由國家發(fā)改委聯(lián)合各部委完成的一項城鎮(zhèn)化調(diào)研顯示，“戶籍改革幾乎遭遇所有市長的反對”，一時成為新聞熱點。地方政府反對戶籍改革的背后，是他們相信推進戶籍改革并賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財政背上巨大的財政包袱，并且短期看沒有實際的經(jīng)濟效益。與此同時，大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測算的研究，似乎也在佐證這種觀點。不少研究認為，當前農(nóng)民工市民化的平均成本在10-14萬元之間，并以此推論中國未來10-20年將為農(nóng)民工市民化耗費總額20-50萬億的公共成本。相較于我國每年13萬億元的財政收入而言，如此龐大的支出成本，令政府決策和社會輿論都為之卻步。事實上，當前實施市民化政策的成本被嚴重高估，導(dǎo)致其被高估的原因是我們在認知市民化成本方面存在幾個嚴重誤區(qū)。
一是在核算農(nóng)民工市民化成本時，忽視了一個最為基本的經(jīng)濟學(xué)原理，公共服務(wù)是有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的，市民化的邊際成本并不是把城市的公共服務(wù)總量除以城市戶籍總?cè)丝诘玫狡骄担驗樵诠卜?wù)、基礎(chǔ)設(shè)施存在非常明顯的規(guī)模經(jīng)濟，當一個城市新增一個人口的時候，這個人口占用的公共資源要遠遠低于既有人口所需要資金的平均數(shù)量。眾所周知，在賦予農(nóng)民工的市民化待遇中有相當部分屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，如公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、市政建設(shè)等等，這些領(lǐng)域均存在較強的規(guī)模效應(yīng)，城市吸納外來人口并不需要等比例的增加學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施。舉例來說，如果一間大約容納30個小學(xué)生的教室里，增加5個學(xué)生，（請注意，這是接近20%的增長幅度，）只需要增加一排座位，這就可以在不增加教室數(shù)量的條件下使學(xué)校的容量大大增加，但其增加的成本卻遠遠小于原先的生均成本。
二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進行了大量重復(fù)計算，造成了成本核算的虛高。農(nóng)民工市民化的成本不應(yīng)以城市人均公共服務(wù)成本來核算其新增成本。因為現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制下，農(nóng)民工依法享有農(nóng)村基本公共服務(wù)，而市民化過程僅僅是將農(nóng)民工享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額，而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項，因此導(dǎo)致了成本的重復(fù)核算。如2011年中國城鄉(xiāng)初中人均財政性教育經(jīng)費分別為8181元和7439元，差額僅為742元；而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財政性教育經(jīng)費分別為6121元和5719元，差額僅為402元。這表明市民化所需負擔的新增成本遠小于城鎮(zhèn)居民的人均公共服務(wù)成本，而以后者計算無疑夸大了市民化政策的成本。
三是在核算農(nóng)民工市民化成本過程中不應(yīng)以總支出額來計算其成本，而應(yīng)以年度新增支出流量計算。已有研究中所核算的20-50萬億的總市民化成本，大多考慮了未來若干年發(fā)生在被市民化群體上的公共成本，如不少研究將居民合作醫(yī)療保險按20年計算，中學(xué)義務(wù)教育按3年計算，低保、醫(yī)療救助和社會管理費用按44年計算等等，所核算的是一個若干年度的支出總額。事實上，這種核算是不具有政策意義的，只有核算每個財政年度的新增財政成本，才對政府決策具有參考價值。有研究按照流量核算當年新增市民化支出，每年新增支出僅為6409億元，遠低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額。而相較于13萬億的財政收入規(guī)模，每年6000多億元的市民化成本也并非完全難以負擔。
四是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴格區(qū)分個人成本和公共成本，不應(yīng)將個人承擔部分計算在成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)民工的所有社會保障成本均計算為了市民化成本，忽視了其中相當部分甚至絕大部分是由個人承擔的事實。如“五險一金”作為居民最主要的社會保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個人繳納，政府補貼的份額很少，如2011年我國養(yǎng)老保險基金收入平均每人5951元，而財政對城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補助金額僅為772元。此外，大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計算到了市民化成本當中，其實這也是存在很大問題的。農(nóng)民工已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過租賃的形式獲得了居住條件，城市并不嚴格需要新建大量廉租房來滿足其居住需要，如有必要僅對部分困難群體給以租房補貼即可。同時即使是原有城鎮(zhèn)居民也沒有全部享受到廉租房保障，新市民化的居民也沒有道理將其住房成本按照新建廉租房的形式計算到市民化成本中。而滿足低收入者的保障房建設(shè)，是一個城市發(fā)展中對常住居民應(yīng)盡的基本義務(wù)，并不特別針對需要市民化的農(nóng)民工群體，不應(yīng)將其與市民化問題混為一談。
五是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)當核算其凈成本，應(yīng)當考慮市民化帶來的經(jīng)濟收益。不少觀點將農(nóng)民工市民化看作城市發(fā)展的負擔，過多考慮了其所需支付的成本，而相對忽視了其可能帶來的潛在收益。事實上，農(nóng)民工市民化對城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻都是巨大的，綜合考察其成本收益，很有可能推進農(nóng)民工市民化帶來的是凈收益而非凈成本。市民化的收益至少包括以下幾個方面：其一，市民化將提高整個城市的消費水平。農(nóng)民工群體是近年來收入增長最快的一個群體，市民化政策將釋放巨大消費潛力，消費需求的提高又會進一步帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資，這無疑會為城市稅收帶來巨大貢獻。其二，市民化有利于消除城市隔閡，降低社會治安成本。當前，城市內(nèi)部戶籍人口與非戶籍人口之間的社會矛盾已經(jīng)逐漸成為中國社會的主要矛盾，加大了社會治理成本和維穩(wěn)支出成本，市民化政策有助于消除和彌合社會矛盾，從而降低城市相關(guān)支出，這也是一種現(xiàn)實的收益，應(yīng)當被充分考慮。早在2011年前后就有估算稱，中國的公共安全支出已經(jīng)超過一年6000億元，這還沒有包括老百姓自己用來保護財產(chǎn)和人身安全的支出。難以統(tǒng)計的是，中國的公共安全支出中，有多少與城鄉(xiāng)分割所引起的社會矛盾有關(guān)。不過，可以計算的是，當時如果一個三口之家在廣州的城中村里租個一室的小房子，一個月支出350元，一年大約花4200元，如果中國的農(nóng)民工以2.5億計，全部的費用是4200*2.5/3=3500億元，大約是公共安全支出的一半。當然，這個計算非常粗糙，我的意思是，如果政府通過提供廉租房（或補貼租房）來促進社會和諧，可能就會減少全社會的維持安全支出，那不是比政策歧視造成社會不滿，再花錢保平安更好嗎？此外，市民化對城市人力資本積累、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、繁榮城市活力等方面的作用也十分巨大?？傊?，市民化政策有成本更有巨大的潛在收益，在政府決策中應(yīng)當有綜合全面的考慮。
很多人擔心，大規(guī)模的農(nóng)民進城不能實現(xiàn)，因為政府還是要為大量低收入的進城農(nóng)民提供住房和社保，沒錢。這不對。第一，很多外來人口市民化需要的資金，是外來人口本人出的，比如社會保障的錢是老百姓自己出的，不是政府出的，這個不構(gòu)成政府的公共財政負擔；第二，很多需要的資金，未來會通過中央轉(zhuǎn)移支付來承擔，我們也在建議，在中央的轉(zhuǎn)移支付中，可以讓欠發(fā)達地區(qū)獲得的教育等補貼隨著人口流動帶到流入地去，所以未來資金來源不只是來自本地，而是更多來自中央政府轉(zhuǎn)移支付。我們再來看政府支出這邊的問題。
首先，地方政府并沒有將足夠的土地出讓凈收益用于建設(shè)廉租房。根據(jù)財政部提交2011年兩會的報告，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元，其中用于廉租住房保障支出463.62億元，僅占1.6%，而此前財政部發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，“從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障?！比绻麖母鞯?/span>土地出讓金29110億元中扣除征地拆遷等成本性支出13396億之后，地方政府賣地利潤15714億元，應(yīng)使出1571億用于保障房建設(shè)，而財政報告列表中，保障房建設(shè)的總支出2358億，其中，中央支出1125.73億，地方政府支出1232億，地方缺口達339億。（《改革內(nèi)參》2011年第9、10期。）最近這些年，廉租房的建設(shè)量非常大，但問題又來了，廉租房的覆蓋往往只針對戶籍人口，那就不對了。廉租房之所以必要，是因為可以這種“公共服務(wù)”的提供來縮小城市常住人口的福利差距，如果大量城市內(nèi)的低收入者是外來人口，而廉租房卻僅覆蓋戶籍人口，那么，這種福利在本質(zhì)上就不是“公共服務(wù)”，而只是特權(quán)，其結(jié)果是擴大常住人口內(nèi)部不同人群之間的福利差距。
政府的錢花在哪里，本來就應(yīng)該再評估。政府搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有錢，而要做公共服務(wù)卻說沒錢了，這說不過去。實際上，政府目前在做的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否已經(jīng)過度，并且可能存在低回報的問題，需要嚴肅地評估。“要想富，先修路”總體上是不錯的，但如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)太超前，就可能造成投資回報不高。根據(jù)我的同事施浩和黃少卿的研究，中國基礎(chǔ)設(shè)施投資的回報已經(jīng)呈現(xiàn)出下降趨勢，特別是在最近這些年，中西部的基礎(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)過剩。另外，政府花了很多錢來補貼農(nóng)業(yè)，包括補貼農(nóng)民買建材建房。實際上，調(diào)研一下就知道，在一個有代表性的中西部農(nóng)村，房子有三分之一（甚至更多）是空的，而且很多是新房。試問一下，如果我們相信中國最終會有75%以上的城市化率，那么，目前建的農(nóng)民房的結(jié)局是什么？進一步地，我們應(yīng)該問一句，政府應(yīng)該將錢用于補貼農(nóng)民建房，還是補貼進城務(wù)工的農(nóng)民在城市租房？哪一個政策方向更符合市場作為資源配置的決定性力量的原則，答案應(yīng)該是顯然的吧。
考慮問題要有發(fā)展的眼光，解決農(nóng)民進城的資金來源，還是要靠“蛋糕做大”，要靠城市化進程所創(chuàng)造的經(jīng)濟增長空間。在城市化進程中，資源配置效率提高了，城市規(guī)模經(jīng)濟有了，經(jīng)濟增長就有了，稅收資源就會增加，在增量上就可以更多地向進城農(nóng)民傾斜。其中，一個非常重要的機制是，如果允許農(nóng)民將其宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標以市場價轉(zhuǎn)讓給就業(yè)所在地的城市，那么，這個用地指標本身就在城市面積擴張和經(jīng)濟增長的過程中產(chǎn)生了巨大的增值收益，可以成為農(nóng)民進城的資源。重慶進行的地票交易本質(zhì)上就是將農(nóng)民的宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標作為可交易的資產(chǎn)，可用于城市近郊的土地開發(fā)。根據(jù)可以找到的數(shù)據(jù)，在第19次地票拍賣會上，最高一筆地票的成交價每畝已超過了30萬元。據(jù)測算，在重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中，“以位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的賴流東家為例。他家里有4畝左右承包地，磚瓦結(jié)構(gòu)的房子150平方米左右，院壩一畝左右。如果他退掉所有的土地，他能夠得到的補償為：224250元。如果他打算在城里買房，還有3萬元的買房補貼，加起來是254250元。”（《財經(jīng)國家周刊》2011年2月3日。）不難理解，如果允許異地進城就業(yè)的農(nóng)民將宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在地，那么，農(nóng)民獲得的補償將更高。在這件事上，中國要做的是政策突破加制度建設(shè)，而不是一味地以禁止建設(shè)用地指標異地交易來回避問題。
綜上來看，現(xiàn)有的大多關(guān)于市民化成本的核算均存在嚴重高估的現(xiàn)象，這不利于政府對市民化政策實施進行科學(xué)決策，反而誤導(dǎo)地方政府對推進市民化產(chǎn)生較大顧慮。而真實的市民化成本遠沒有預(yù)想的那么高。
